全域土地综合整治实施指南（试行）

部结合卫片执法、自然资源督察等工作，将涉及全域土地综合整治的疑似问题反馈地方。各地自然资源主管部门可依托全国国土空间规划“一张图”实施监督信息系统、全域土地综合整治统计分析信息系统等，根据日常监管情况，初步判断项目实施过程中出现的问题图斑及区域，并开展实地核查；重点对整治区域的地类变化、永久基本农田调整补划等进行核查。

对于实施中出现明显偏差的，要及时叫停并督促整改；政策执行中出现的重大问题，要及时向部报告。实施中出现负面清单情形的，应当及时整改，整改不力的村庄应按规定调出整治区域。

全域土地综合整治要注重解决群众生产生活面临的实际问题，对群众有强烈反对意见的坚决不干。涉及村庄撤并的要符合党中央、国务院有关要求，不得违背村民意愿开展合村并居、整村搬迁，重点将分散居住、基础设施保障不足的房屋引导搬迁到村庄聚集区。拆旧建新中要妥善安置好群众生产生活，不得以各种名义违背农民意愿强制流转宅基地或强迫农民“上楼”,不得违法收回农户合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作为农民进城落户的条件。

要建立覆盖县域统筹谋划、实施方案编制、项目实施与验收的全流程公众参与机制。在确定整治区域时应结合当地经济社会发展水平，充分征求当地群众意见，就村庄是否纳入整治区域征求村民意见。在实施方案编制过程中，要积极回应群众急难愁盼的问题，充分发挥专业机构、本地村民作用，确保实施方案能够体现村民意愿、具有实用性。方案编制完成后，还要充分征求村民意见，并取得农村集体经济组织和村民委员会同意。在实施过程中，鼓励群众以投工投劳等方式参与实施，邀请群众代表共同参与项目的日常监管。在项目验收环节，鼓励当地群众代表参与验收，确保整治成果能够得到群众认可。

实施方案编制时，对纳入整治区域的土地，要确保权属清晰。整治中依据整治前不动产权属状况等，按照方便耕种、就近安置的原则合理进行权属调整，整治后依法做好地籍调查、确权登记等工作。涉及拆除群众住房的，要确保先安置、再拆旧。要坚持农村基本经营制度不动摇，尊重集体土地所有权、土地承包经营权、土地经营权现状，把握好土地经营权流转集中、适度规模经营的度，充分满足农民耕种意愿，不能依靠行政手段强行流转农民土地。要充分发挥现有土地经营权主体的积极作用，保障其参与权和合法权益。

为满足人类生产、生活和生态功能需要，依据土地整治规划及相关规划，对未利用、低效和闲置利用、损毁和退化土地进行综合治理的活动；是土地开发、土地整理、土地复垦、土地修复的统称。(《土地整治术语》TD/T1054-2018定义3.1.1)

对未利用土地，通过工程、生物或综合措施，使其达到可利用状态的活动。包括开发为农用地和开发为建设用地。(《土地整治术语》TD/T1054-2018定义3.1.2)

在一定区域内，采取行政、经济、法律、工程和生物等措施，对田、水、路、林、村进行综合整治，对土地利用状况进行调整改造，对土地资源进行重新分配，提高土地质量和土地利用效率，增加有效耕地面积，改善生产、生活条件和生态环境的活动。(《土地整治术语》TD/T1054-2018定义3.1.3)

对生产建设活动和自然灾害损毁的土地，采取综合整治措施，使其达到可利用状态的活动。(《土地整治术语》TD/T1054-2018定义3.1.4)

对受污染土地、退化土地采取综合治理措施，改变土地不良性状、恢复和提高土地生产能力的活动。(《土地整治术语》TD/T1054-2018定义3.1.5)

(equilibriumbetweenincreasingofurbanconstructionlandanddecreasingofruralconstructionland)

依据国土空间规划，将若干拟复垦为农用地的建设用地地块(即拆旧地块)和拟用于城乡建设的地块(即建新地块)共同组成拆旧建新项目区，通过土地复垦和调整利用，实现项目区内耕地面积有增加、质量有提高，建设用地总量不扩大、布局科学合理的土地整治措施。(参照《土地整治术语》TD/T1054-2018定义3.1.6)

对城镇中布局散乱、利用粗放、用途不合理、建筑危旧的存量建设用地采取综合整治措施，增加城镇建设用地有效供给和提高土地利用效能的活动。(《土地整治术语》TD/T1054-2018定义3.1.7)

a)布局零星、破碎、散乱、配套设施不完善、不便耕种的。

b)符合永久基本农田保护红线管理相关规定的其它情形。B.1.2禁止永久基本农田调出的情形：

a)未经批准或不符合规定的挖湖造景，建设绿化带、种植草皮等用于绿化装饰的。

b)制梁场、拌合站等临时用地占用永久基本农田的。

c)占用永久基本农田发展城镇建设的。

d)在城乡建设中以单个项目占用永久基本农田的。

e)违背群众意愿，或调整涉及用地权属不明的。B.1.3永久基本农田补划的情形：

a)现有长期稳定利用耕地划入永久基本农田储备区后，作为永久基本农田调整的主要补划来源。

b)现有长期稳定利用耕地划入永久基本农田的规模不能满足要求的，可先行实施补充耕地项目，按照省级有关规定开展补充耕地项目竣工后的新增耕地验收工作。验收后的新增耕地应及时变更，符合要求的，用于永久基本农田补划。

a)报部备案。在实施方案编制或立项阶段，由县级自然资源主管部门将全域土地综合整治实施方案或单独报批的永久基本农田调整补划方案，逐级报省级自然资源主管部门审核同意后报部备案。

b)方案实施。实施方案批准后，按照时序安排有序开展，按照“先补后调”的原则，优先开展涉及永久基本农田调整补划的子项目。

c)数据更新。子项目通过验收后，由省级自然资源主管部门报部更新永久基本农田数据库，调整后的永久基本农田位置要及时向社会公布。

实施全域土地综合整治原则上不能调整现有的生态保护红线边界和位置，不得对生态保护红线内的林地、草地等生态功能用地进行调整。

依据县级以上国土空间规划和生态保护修复专项规划开展生态修复活动新增的，以及实施全域土地综合整治新增的生态空间，符合生态保护红线划入要求的，应及时补充划入生态保护红线，提升生态保护红线的完整性和联通性。

补充划入的程序按照《自然资源部生态环境部国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知(试行)》(自然资发〔2022〕142号)等有关规定执行。

应在保持总体布局稳定、不突破县级行政区域规划城镇开发边界规模和扩展倍数、不占用永久基本农田和生态保护红线的前提下，对城镇开发边界进行局部优化。

a)因永久基本农田保护红线优化调整确需相应优化城镇开发边界的。城镇开发边界围合范围内零星破碎、不便耕种，确需进行集中连片整治的永久基本农田，应当保留在城镇开发边界围合范围内；确需调出城镇开发边界围合范围的，城镇开发边界相应回缩，确保城镇开发边界规模和扩展倍数不扩大。

b)为优化城镇布局、整理盘活零星低效存量城镇建设用地，促进城镇开发边界形态完整的。

c)因划定依据的水域、道路等自然地理和地物边界规划选址线位调整需对城镇开发边界进行修正的。

d)规划深化实施中因用地勘界、比例尺衔接、权属范围修正等需要对城镇开发边界勘误校正的。

a)调整后导致城镇开发边界布局和形态更差的，具体包括破碎化程度更高、形态规整度更差，导致城镇开发边界“开天窗”数量增加，调入的城镇开发边界为飞地等。

b)调整未优先避让资源保护底线的。城镇开发边界调整未优先落实耕地和永久基本农田保护任务，避让集中连片优质耕地和已有政策法律明确禁止或限制人为活动的保护区；调入地块涉及生态保护红线的、一级饮用水源保护区的。

c)调出已依法依规批准且完成备案的建设用地，已办理划拨或出让手续的建设用地，已核发建设用地使用权权属证书的建设用地的。

a)县级上报。县级人民政府组织编制全域土地综合整治实施方案，涉及城镇开发边界优化调整的，需包含城镇开发边界优化调整内容和相应数据库，数据库参照《自然资源部办公厅关于做好城镇开发边界管理成果数据汇交更新的函》(自然资办函〔2023〕2319号)相关要求，并逐级上报省级自然资源主管部门审查。

b)省级审查。省级自然资源主管部门对上报的全域土地综合整治实施方案或城镇开发边界调整方案进行审查，并出具城镇开发边界调整审查认定文件。

c)报部数据汇交。省级自然资源主管部门审查后及时向部汇交数据(附审查认定文件、矢量数据等),检验合格纳入国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统并反馈省级自然资源主管部门后，方可作为规划管理、用地用海审批的依据。

说明实施单元自然地理状况、社会经济条件、产业发展现状及方向、基础设施建设情况、生态环境状况、权属情况等。

以最新年度国土变更调查成果为依据，分别说明实施单元、整治区域的土地利用状况。

说明国土空间规划对实施单元全域土地综合整治的相关要求，说明“三区三线”划定情况。

说明实施单元内的村民是否支持、农村集体经济组织或村民委员会是否同意将该村庄纳入整治区域、是否同意开展土地权属调整等。

分析实施单元在空间布局无序化、耕地碎片化、资源利用低效化、生态质量退化等方面存在的具体问题。

说明整治区域内农用地的类型和总体分布情况，以及农用地整治的潜力和可行性。

说明对整治区域内零散、低效、闲置村庄建设用地、废弃采矿用地以及其他建设用地进行整理复垦、盘活利用的潜力与可行性。

针对突出生态问题，分析改善乡村生态功能、维护生物多样性、提高自然灾害防御能力等的可行性。

对实施全域土地综合整治可能面临的违法违规、破坏生态、增加政府隐性债务等情况进行风险评估，提出切实可行的防范措施和具体预案等。

说明全域土地综合整治谋划和实施中需听取涉及利益各方意见的环节和内容等。

提出优化生产、生活、生态空间格局，促进耕地保护，推动土地节约集约利用，保障一二三产业融合发展用地，改善农村人居环境，助推乡村全面振兴和城乡融合发展等目标任务。

说明统筹推进耕地质量提升、实施农田生态化改造、优化农用地布局的规模、位置、建设内容、资金预算等具体安排。

说明开展村庄建设用地整理、废弃采矿用地复垦利用及其他低效用地再开发的规模、位置、建设内容、资金预算等具体安排。

说明开展乡村一体化生态保护修复、农村人居环境整治、生态空间优化等的规模、位置及具体地块、建设内容、资金预算等具体安排。

说明乡村自然景观和农村风貌保持、历史文化景观整体保护、赓续农耕文明、特色村庄(民居)等保护和传承的措施、工程布局、资金预算等内容。

说明通过实施全域土地综合整治优化产业用地布局、保障一二三产业融合发展用地、引入和推动产业发展等方面情况。

说明永久基本农田调整的必要性。

说明拟调出的永久基本农田情形、是否在城镇开发边界围合范围内、图斑编号、数量、分布、权属、质量、坡度、连片度、种植利用情况等。