全域土地综合整治实施指南（试行）

省级自然资源主管部门负责统筹部署、建立健全工作机制和制度标准、指导和监督全省全域土地综合整治工作，开展相关审批审核工作。

省级自然资源主管部门要按照《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》(自然资发〔2024〕149号)要求，结合本省实际制定实施意见或管理办法，报经省级人民政府批准，可以党委、政府或部门名义印发。实施意见或管理办法应细化各项制度安排，明确管理程序、部门职责和各级监测监管责任。

省级自然资源主管部门要遵循“上下结合，以下为主”的原则，结合当地经济社会发展水平和主体功能定位，从实际需求出发有序安排、稳妥推进全域土地综合整治工作。不搞行政命令，不搞政绩工程，不得提出超越发展阶段、不切实际的目标和任务，不得违背群众意愿强行推进。

按照省负总责、市级监管、县乡实施的原则，建立政府主导、部门协同、上下联动、公众参与的工作机制，建立全过程监管机制，指导市县加强统筹协调，形成部门工作合力，打造“空间统筹、资源聚合、资金整合、政策融合、部门协同”的工作平台。

省级自然资源主管部门负责审批市县申报的实施方案、实施中发生的整治区域调整等重大事项变更、实施方案撤销。

指导市县开展子项目验收，组织永久基本农田调整补划方案实地踏勘与验收，按照省级实施意见或管理办法开展整体验收和成效评估。要完善相关技术规范，在机制建设、政策支撑、实施方案制定、项目实施、验收评估等方面对市县工作进行全程监督指导，对于实施中出现明显偏差的要及时叫停并督促整改。

市级自然资源主管部门负责所辖市域范围内全域土地综合整治实施方案审查、实施管理和竣工验收审核等工作。

组织市级相关行业主管部门对县级上报的实施方案开展论证审查工作，重点对涉及“三区三线”优化调整的内容进行论证，形成一致性意见后，将实施方案、县级有关部门意见、市级审查意见等材料，报送省级自然资源主管部门。

对已批准的实施方案中涉及“三区三线”优化调整的，负责对县级提交的整治区域及相关矢量数据进行初审。组织开展年度核算市级复核，形成年度核算复核意见报省级自然资源主管部门。

市级自然资源主管部门对县级提交的国土空间规划“一张图”更新数据的申请进行审核，并报省级自然资源主管部门批准。按照省级实施意见或管理办法，以及县级提交的申请和初验材料，组织有关部门审核把关，并出具相关意见。其中，要将涉及“三区三线”优化调整的落实情况作为市级审核的重要内容。市级自然资源主管部门应严格把关，不得通过随意调整实施方案、大幅调低整治目标等方式降低验收审核标准。

县级人民政府是全域土地综合整治实施的责任主体。负责统筹谋划县域内全域土地综合整治工作，以县域为统筹单元，依据国土空间规划明确的土地整治目标、任务和空间安排等，在深入调查分析的基础上，合理划分实施单元，妥善安排整治任务和实施时序。各地可根据实际需要，依据国土空间总体规划，编制县级全域土地综合整治专项规划。

按照有关标准规范要求，以最新年度国土变更调查成果、不动产登记成果为基础，结合耕地、森林、草原、湿地、荒漠化、海洋、水资源、耕地后备资源等专项调查与监测结果，调查自然地理要素空间分布、土地利用状况、生态环境状况、产业资源、旅游资源、历史文化资源以及土地权属等区域基本情况。针对农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等开展潜力调查，查清可整治资源的类型、数量、分布等。对乡村耕地碎片化、空间布局无序化、资源利用低效化、生态系统质量退化等问题进行梳理，结合主体功能定位、人口分布、经济发展等情况，调查分析群众意愿、布局优化诉求和产业发展需求，明确全域土地综合整治方向。

围绕推进乡村全面振兴等重大战略部署，依据国土空间规划，综合考虑县域主体功能定位、国土空间治理需求和实施保障能力，重点围绕农村地区空间布局优化、农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等内容，统筹确定整治目标任务。

按照县域统筹、区域协同、资源匹配的原则，科学划分实施单元。

综合考虑群众诉求、发展需要、资源禀赋、权属现状、资金保障和实施能力等，划定基本实施单元，原则上以一个乡镇为实施单元。

对于具有全域土地综合整治组织实施经验、条件成熟的地区，在一个乡镇范围内难以满足全域土地综合整治实施要求的，可探索适当增加实施单元的乡镇个数。实施单元超过一个乡镇的，需对其必要性和可行性进行充分论证；县级人民政府应建立相关部门和涉及乡镇共同参与的工作机制。

在探索开展跨乡镇全域土地综合整治时，应结合工作基础、土地和资金等实际情况，综合考虑区域发展需要和流域等自然地理因素，科学合理确定实施单元。具体可考虑以下情形：①区位相邻、人缘相亲的乡镇；②主体功能定位互补的乡镇；③自然地理、生态系统相对完整，主导生态服务功能一致，同一个小流域内生态系统关联紧密的乡镇；④公路、铁路等线性工程沿线的乡镇；⑤资源互补、产业基础相近的乡镇。

紧密衔接相关部门项目计划，对需求迫切、问题突出、整治潜力大、基层组织能力强、示范作用明显的单元优先实施整治。

实施单元应落实国土空间规划中土地综合整治目标任务、重点区域，并与国土空间生态修复规划等相关专项规划进行充分衔接。

实施全域土地综合整治，应以实施单元为单位编制实施方案。实施方案编制要以国土空间规划为基本依据，在县域统筹谋划的基础上，以满足底线要求为前提，以功能利用为导向，以最新年度国土变更调查成果为工作底图，合理提出空间布局优化措施，明确整治目标、内容、具体项目安排、资金保障措施和实施期限等。实施方案应达到可行性研究深度，并充分征求和听取当地群众意见建议，按照有关规定报批。

在县域统筹谋划和深入调查的基础上，综合考虑整治的必要性和可行性、资源禀赋、工作基础、政府财力、群众意愿等，可将确需采取拆旧建新、整理复垦、零星开发、修复治理等工程措施方可实现空间布局优化等整治目标的村庄，在取得村民支持、农村集体经济组织或村民委员会同意后，划为整治区域。对于实施单元内群众不支持的村庄，不应划入整治区域。

采取内业和外业相结合的方式，对整治区域内自然地理要素空间分布、土地利用状况、生态环境状况、产业资源、旅游资源、历史文化资源以及土地权属等进一步核实更新并开展补充调查。

按照整体性、系统性和综合性的要求，在补充调查的基础上，从乡村耕地碎片化、空间布局无序化、资源利用低效化、生态系统质量退化等方面，综合开展问题识别诊断。

在分析国土空间规划和用途管制要求，结合经济条件、发展需求、群众意愿等情况的基础上，全面分析评价农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等涉及土地资源要素整治实际潜力。

在问题诊断和潜力评价的基础上，明确整治的具体目标。提出整治总规模、农用地整治面积、建设用地整理面积、生态修复面积、新增耕地面积、新增永久基本农田面积、建设用地减少面积，以及耕地和永久基本农田质量有提升、耕地布局更优化、永久基本农田布局基本稳定、生态保护红线保护目标不降低等方面整治指标。

围绕整治目标，针对整治区域诊断的具体问题，综合分析确定农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等整治任务，依据相关标准及有关要求，将可独立开展工程设计和预算管理的工程项目，因地制宜确定为各类整治子项目；对于同一区域内能够由同一主体实施、内容相近的工程，可打包确定为一个子项目。

子项目类型包括且不限于：农用地整治、建设用地整理、生态保护修复、特色文化保护、乡村产业导入等。子项目安排应明确项目名称、主管部门、项目位置、建设规模、工程内容、投资总额、资金来源、实施周期等。涉及耕地、永久基本农田布局优化调整的子项目，应明确调整前后的耕地、永久基本农田数量、质量和布局。

根据实施期限，按照系统性、关联性、协同性要求，统筹考虑子项目布置与时间安排，明确分年度实施计划，建设时序上应优先实施补充耕地项目。

可围绕农业现代化和农村一二三产业融合发展需求，因地制宜导入优势产业，形成收益路径清晰、产业运营稳定、资金易于平衡的市场化运作模式。

根据子项目安排，结合整治类型、内容、措施、标准和实施期限等，可采取单位面积投资标准比较、案例分析等方法，参照国家、行业、地方有关投资定额，进行投资估算。

要做好资金平衡分析，综合考虑财政专项资金投入或补助、相关部门涉农资金、金融机构融资、社会资本投入，以及整治产生的城乡建设用地增减挂钩指标和补充耕地指标收益、整治后土地流转收益、生态产品参与碳汇交易收益、产业运营收益等方面，分析项目实施的总体资金投入与产出。其中，城乡建设用地增减挂钩指标和补充耕地指标收益等不得直接作为贷款的还款来源。鼓励地方政府依据《乡村振兴法》,将土地出让收入用于农村土地综合整治等乡村振兴重点任务。

投资主体可按照《自然资源部办公厅关于支持利用政策性金融资金加快推进土地综合整治和生态保护修复的通知》(自然资办函〔2024〕522号),申请政策性金融资金贷款，并按要求进行备案。投资主体可通过行使农村土地经营权、整合优势资源、统筹项目建设与管护、实施项目运营等措施，统筹考虑投资成本、出资能力、运营能力、项目自身市场化收益以及贷款本息偿还等问题，确保做到资金平衡。严格遵守国家关于地方政府隐性债务管理的各项政策文件，不得违法违规提供财政资金偿还担保、承诺，防止形成新的地方政府隐性债务。

实施方案编制要点可参照附录C,省级自然资源主管部门可结合当地实际细化相关规定。实施方案成果主要包括文本、图表、附件及数据库等。

涉及“三区三线”局部优化的，与国土空间规划衔接一致后，与零星分散低效用地整合、城乡建设用地增减挂钩、土地权属调整等相关内容统一纳入实施方案。涉及土地权属调整、“三区三线”局部优化、城乡建设用地增减挂钩的，可形成专章。其中，土地权属调整专章内容应包括土地权属调整类型、调整范围、调整原则、调整方法和时间安排等(具体土地权属调整要求可参考附录D,省级自然资源主管部门可结合当地实际细化相关规定)。

按照《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》要求，列表说明整治区域各类用地整治前后的面积、结构和比例，分析耕地、永久基本农田数量和建设用地总面积等增减情况。

实施方案应广泛征求涉及的发展改革、财政、自然资源、生态环境、交通运输、水利、农业农村、林业和草原等政府相关部门和利益相关方的意见，充分听取当地村民意见，并综合各方面意见修改完善。

县级人民政府应将实施方案逐级报省级自然资源主管部门批准，其中涉及其他相关部门职责的，应征求同级相关部门意见。省级自然资源主管部门应组织省级相关部门及有关专家，对市、县上报的实施方案进行联合审查，符合要求的予以批复。

各级相关部门应重点对实施方案中相关内容的科学性、合理性和可实施性进行充分论证，审核实施方案是否符合国土空间总体规划，相关子项目是否与详细规划(含村庄规划，下同)或乡村地区“通则式”规划技术管理规定(以下简称“通则式”)做好衔接。对耕地和永久基本农田要重点审查调整是否符合“总体稳定、微调优化”原则，是否做到耕地面积不减少、质量有提升，永久基本农田调整规模是否超过所涉乡镇永久基本农田划定面积的5%,城镇开发边界内的永久基本农田调整是否符合相关政策要求等。对建设用地整理要重点审查是否因整治活动造成整治区域内建设用地总面积增加，城镇开发边界规模和扩展倍数是否不突破等。对生态空间要重点关注是否做到严守生态保护红线，乡村生态空间连通性是否得到改善等。审查是否存在负面清单中的相关情形。

经批准和备案的实施方案，是开展全域土地综合整治项目设计、实施、验收、监管的基本依据，应及时公布并在整治区域内长期公开。

实施方案应以国土空间规划和已划定的“三区三线”成果为依据，可结合国土空间规划对土地开发利用方式进行局部微调、统筹优化，但不得打破县、乡级国土空间总体规划确定的总体格局。实施方案需与详细规划或“通则式”要求衔接一致，可同步编制，确保项目依法依规实施。涉及对已批准的详细规划或“通则式”进行修改的，应经法定程序批准。

实施方案经省级审核批准后，涉及“三区三线”优化或调整的，还应将整治区域逐级纳入全国国土空间规划“一张图”实施监督信息系统、框定规划底图，并在相关子项目验收后按程序更新全国国土空间规划“一张图”数据，方可作为规划管理、用地审批、执法和督察的依据。整治区域涉及相关矢量数据以最新年度国土变更调查成果为底图，空间数据主要包括实施单元、整治区域、整治前地类图斑、耕地和永久基本农田调整图斑、城镇开发边界调整图斑等，并符合国土空间基础信息平台有关要求。

各地应按照省级管理办法和相关技术规范开展子项目立项、实施、竣工验收、后期管护等。子项目实施应严格执行相关行业领域技术规范和管理要求。

按照政府和企业投资项目管理要求，由各相关部门归口子项目管理，分别进行立项审批、核准和备案。鼓励探索建立整治区域内子项目整体立项审批的管理模式，简化审批流程，统一进行工程设计，整体推进项目实施。

全域土地综合整治涉及的人居环境、农村供水、村内道路等简易村庄建设项目，可根据《国家发展改革委自然资源部农业农村部关于村庄建设项目施行简易审批的指导意见》(发改农经〔2020〕1337号)有关要求，依法依规通过并联审批压缩办理时限，探索开展部门联办、全程帮办，加快项目推动进度。按照《乡村振兴用地政策指南》(2023年)有关要求，不需要编制村庄规划的，可依据所在村庄制定的乡村地区“通则式”规划技术管理规定，以及乡镇国土空间规划相关要求，核发乡村建设规划许可证。设施农业用地按规定采取备案制度，由农村集体经济组织或经营者向乡镇政府备案，乡镇政府定期汇总情况后交至县级自然资源主管部门。

要按照有关规定严格执行项目法人制、招投标制、监理制、合同制、公告制等，强化资金使用管理，加强审计监督。按照实施方案确定的年度实施计划有序推进，涉及耕地和永久基本农田优化调整的，严格落实“先补后调”。涉及城镇开发边界优化调整的，要确保城镇开发边界规模和扩展倍数不扩大。不发生以整治项目等名义违法采矿。

要充分保障群众的知情权、参与权、监督权，运用好村民议事决策机制，及时征求相关权利人的意见，切实维护农民权益。具备条件的政府投资村庄建设项目，可以由村民委员会、村集体经济组织等作为项目法人。项目实施中，对具备条件的，可鼓励当地群众直接参与项目实施。

全域土地综合整治实施中，因不可抗力、不可预见因素等确需调整实施方案的，应依据省级相关规定办理调整手续，并及时进行数据汇交或备案；确需撤销的，应严格按规定办理审批手续。

子项目竣工后，由项目主管部门按照规定的标准、程序和内容及时开展验收工作。验收过程中，应当综合运用国土变更调查、遥感监测影像成果及有关信息化技术手段，结合实地核查，对整治任务完成情况整体把关。验收时，新增耕地面积均应实测并经日常变更认定，不得仅靠“图上作业”或以系数测算。涉及现状地类或种植属性调整的，要及时纳入日常变更或年度国土变更调查。涉及永久基本农田调整的子项目经省级验收后，报部更新永久基本农田数据库。

根据经批准的土地权属调整方案、权属调整协议，以及有关用地批准文件等，补充开展地籍调查，办理不动产登记，确保成果的现势性和准确性，保障群众合法权益。

实施方案确定的各子项目已通过竣工验收并按要求更新全国国土空间规划“一张图”数据，且不存在负面清单情形的，应开展整体验收。

整体验收应依据实施方案明确的各项工作任务，按照有关规定和验收标准，重点对耕地数量不减少、质量有提升、生态有改善，整治区域内建设用地总面积不增加，空间布局有优化等情况进行验收。验收后，各地应按照有关评估标准组织开展成效评估。

对于突破“三区三线”管控要求或损害群众合法权益、存在负面清单情形的，应中止整体验收，提出整改意见。待整改合格后，重新开展整体验收。

项目竣工后，按照“谁使用、谁受益、谁管护”的原则，明确后期管护责任主体和管护资金，确保长期发挥效益。支持将财政投资的农田基础设施等移交乡镇政府或村集体经济组织，由其承担管护责任，鼓励地方政府对管护费用给予适当补助，确保农田基础设施等长期有效运行。永久基本农田调整完成后，要及时向社会公告，明确永久基本农田保护责任，实行永久保护。

省级要建立健全全过程监管机制并明确各级监测监管责任，完善相关技术规范，指导市、县依法依规组织实施，对涉及其他责任部门的，应明确各部门在全域土地综合整治实施中承担的职责。综合利用土地卫片执法、自然资源督察等工作成果，运用航空航天遥感、GIS、大数据等信息化技术，采取日常监管、重点核查等多种监管方式，建立可追溯、可核查、可评价的全流程监管机制。

在整治区域尺度上，重点监管实施内容是否与实施方案一致，耕地和永久基本农田、建设用地、生态空间布局和面积变化情况，重要生态系统保护修复及历史文化保护利用情况，以及实施过程中出现的负面清单情形等。

在子项目尺度上，各行业主管部门应落实监管职责，主要监管是否按照实施方案确定的实施计划和相关行业领域技术规范有序推进，以及日常监管发现问题的整改情况等。

省级自然资源主管部门根据需要建设本省全域土地综合整治监测监管系统，对项目实施情况进行动态监测监管，发现疑似问题的，及时组织核查和整改。通过部建设的全域土地综合整治统计分析信息系统，及时填报项目立项、实施、验收等情况。整治区域空间范围等信息要及时逐级汇交至全国国土空间规划“一张图”系统。涉及永久基本农田优化调整的，应通过部永久基本农田监测监管系统逐级填报调整补划方案与数据成果，更新数据库；涉及城乡建设用地增减挂钩的，应通过部建设用地增减挂钩在线监管系统录入项目审批、验收、交易等相关情况。

地方基于年度国土变更调查和自然资源监测等工作基础，通过无人机航拍、遥感影像比对、现场调查等技术手段，对项目实施进度进行动态监测监管，对实施过程中是否涉及负面清单情况进行监督。