全域土地综合整治实施指南（试行）

自然资源部办公厅关于印发《全域土地综合整治实施指南（试行）》的通知

自然资办发〔2024〕57号

各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局：

为指导各地稳妥有序推进全域土地综合整治工作，依据《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验 深入推进全域土地综合整治工作的意见》（自然资发〔2024〕149号）等文件要求，研究制定了《全域土地综合整治实施指南（试行）》。经部领导同意，现予以印发，请结合实际贯彻落实。各地在实施过程中要因地制宜、稳妥有序推进，严格落实群众全过程参与机制，切实维护群众合法权益，加强风险源头防控，坚决杜绝“刮风”搞运动。执行中遇到重大问题请及时向部报告，部将结合实施情况适时进行修订完善。

自然资源部办公厅
2024年12月5日

附件：全域土地综合整治实施指南（试行）

为深入贯彻习近平总书记关于浙江“千万工程”重要指示精神，认真落实党的二十届三中全会相关改革部署，指导和规范全域土地综合整治工作，在总结全域土地综合整治试点实践经验，吸收借鉴国内外土地整治理念和标准的基础上，依据《自然资源部关于学习运用“千万工程”经验深入推进全域土地综合整治工作的意见》(自然资发〔2024〕149号),研究制定了《全域土地综合整治实施指南(试行)》。

主要内容包括正文和附录两部分，正文包括总则、整治内容与要求、实施条件与负面清单、实施路径、实施方案编制与报批、项目管理、监测监管、维护群众合法权益等内容；附录包括术语和定义、“三区三线”调整情形和程序、实施方案编制要点、土地权属调整基本要求等内容。

全域土地综合整治是以国土空间规划为依据，在一定区域范围内，统筹推进农用地整治、建设用地整理和生态保护修复等，优化生产、生活、生态空间布局，提升空间功能和价值，促进耕地保护和土地节约集约利用，改善生产生活条件和生态环境，助推乡村全面振兴、城乡融合发展等战略落地实施的一项空间治理活动。

相关术语和定义见附录A。

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入践行习近平生态文明思想，深刻领会党的二十大和二十届二中、三中全会精神，贯彻落实党中央、国务院关于统筹新型工业化、新型城镇化和乡村全面振兴的决策部署，完整准确全面贯彻新发展理念，学习运用“千万工程”经验，充分发挥全域土地综合整治的平台作用，依据国土空间规划，以县域为统筹单元、以乡镇为基本实施单元，综合运用耕地占补平衡、城乡建设用地增减挂钩、农村集体经营性建设用地入市等政策工具，促进城乡要素平等交换、双向流动，优化农村地区国土空间布局，改善农村生态环境和农民生产生活条件，助推农村一二三产业融合发展和城乡融合发展，助力建设宜居宜业和美乡村。

——坚持人民至上、共建共享。以满足最广大人民群众对美好生活的向往为基本出发点和根本落脚点，聚焦基层需求，尊重群众意见，充分发挥农村集体经济组织、村民委员会作用，注重解决群众生产生活面临的实际问题，对于群众反对意见强烈的坚决不干。

——坚持规划先行、统筹谋划。依据国土空间规划，统筹优化生产、生活、生态空间，统一谋划田水路林村综合整治。既切实维护“三区三线”划定成果的严肃性，又充分发挥土地整治工作的综合效益。

——坚持实事求是、量力而行。根据当地经济社会发展水平，一切从实际出发，充分考虑基层情况，因地制宜、分类施策，不搞“大呼隆”“一刀切”“齐步走”。

——坚持立足当下、谋划长远。锚定推进乡村全面振兴和促进城乡融合发展的总目标不动摇，保持战略定力，一以贯之、循序渐进，久久为功，一张蓝图绘到底。

本指南规定了全域土地综合整治的内容、程序和要求等，用于指导以单个乡镇或跨乡镇为实施单元的全域土地综合整治活动。此前，部已经批准的市域、县域等全域土地综合整治试点可参照执行。

全域土地综合整治实施程序一般包括省级整体部署、市级过程监管、县域统筹谋划、实施方案编制与报批、项目管理等，流程示意图如下。

全域土地综合整治实施流程示意图

在保持空间布局总体稳定，确保耕地和永久基本农田数量不减少、质量有提升、生态有改善，整治区域内建设用地面积不增加、城镇开发边界基本稳定，生态保护红线保护目标不降低的前提下，整体推进农用地整治、建设用地整理、生态保护修复等，结合国土空间规划对现状不合理、低效的土地开发利用方式及结构进行适度调整，逐步优化空间布局，提升土地利用效率。涉及“三区三线”优化调整的，具体调整情形和程序按照附录B执行。

整治新产生的补充耕地指标在优先满足县域自行平衡需要后确有剩余的，拆旧复垦腾出的建设用地指标在优先满足县域内农村村民住宅建设、农村发展、新增采矿项目用地需求后确有节余的，可统一纳入省级管理平台在省域范围内调剂。

在严格落实耕地和永久基本农田保护目标任务的前提下，适应农业现代化发展需要和耕地数量、质量、生态“三位一体”保护要求，统筹实施农用地集中连片整治、质量提升和生态化改造，将山上耕地逐步调整到山下、果树苗木逐步上山上坡，将河道湖泊内的不稳定利用耕地逐步调出，实现布局优化。

针对耕地布局零星、破碎、散乱、配套设施不完善、不便耕种等情形，聚焦田块合并、零星耕地后备资源开发等建设内容，开展“小田并大田”改造，推动农田“优质、集中、连片”,适应农业现代化发展需要。

针对耕地承包经营权分散、耕作半径过长等情形，在摸清确权登记颁证情况、尊重农民意愿的前提下，可引导农户在自愿互信的基础上进行互换并地，也可采取“承包权不动，经营权连片”等方式，因地制宜推进土地集中流转、适度规模经营，促进农业生产现代化。

针对农业生产空间布局不合理的情形，在确保耕地总量不减少的前提下，因地制宜通过异地置换方式，引导园林地“上坡”、耕地“下坡”,优化耕地、林地等布局；通过综合整治，逐步调出河道湖泊内的不稳定利用耕地，推动农业生产空间布局更加符合自然地理格局和农业生产规律。

结合高标准农田建设、退化耕地治理等工作，在全域土地综合整治实施中不断提升耕地质量。针对灌排设施、田间道路等配套不完善，农机作业条件差以及农田水土流失等问题，采取土地平整、灌溉与排水、田间道路、农田输配电等工程配套措施，补齐农业基础设施短板，改善农机作业条件，提升水土保持能力，促进农业现代化；针对土壤板结、土壤肥力不足等问题，通过土壤改良、障碍土层消除、土壤培肥、间作轮耕等方式，提升农田地力，推动低产田变高产田。

鼓励开展生态化的基础设施建设。农田基础设施建设应综合考虑与周围自然环境的协调性，对于灌排沟渠，宜采用生态化护坡等措施；对于田间道路，因地制宜采用泥结石、砂石等材料。

合理设置生态缓冲带等，保护农田生物多样性。在满足机械作业和田间管理要求的条件下，可在河道与农田之间、田块之间、道路内部等设置生态缓冲带等，以利于生物栖息和交流迁徙，控制面源污染。保护修复农田中的灌丛、草地、河溪、坑塘等自然半自然生境，合理修复农村河溪、坑塘等小微湿地；保护蜜源植物、水生动植物，提升农田生物多样性。

倡导生态友好型农业种植方式。通过种植方向引导、地面绿植覆盖、因地制宜开展间作轮耕等措施，增强就地蓄水能力，减少农业面源污染，提升水土保持能力。

在开展全域土地综合整治时，要坚决守住耕地保有量和永久基本农田保护任务，不得突破底线和红线，不得借口土地综合整治导致耕地保护目标年度考核出问题。坚持“先补后调”“可实测、可追溯”原则，做好新增耕地和补划永久基本农田分年度核算，用于占补平衡的新增耕地质量应符合“占优补优”有关要求。

①调整情形。重点对布局零星、破碎、散乱和配套设施不完善、不便耕种的地块进行调整。应坚持“总体稳定、微调优化”的原则，确保整治后永久基本农田面积不减少、质量有提升，平均图斑面积有上升、整治后的调入地块平均坡度不大于调出地块平均坡度，具体情形详见附录B.

②调整规模。永久基本农田调整规模原则上不得超过所涉乡镇永久基本农田划定面积的5%(调出的永久基本农田面积/所涉乡镇永久基本农田划定面积≤5%)。

③城镇开发边界外的永久基本农田调整。对城镇开发边界外单个图斑大于10亩的地块，确需进行调整的，需由省级自然资源主管部门组织开展实地踏勘，按照县乡国土空间规划明确的功能布局，论证其调整的必要性和合理性，出具实地踏勘论证意见。

④城镇开发边界围合范围内以“开天窗”形式保留的永久基本农田调整。城镇开发边界围合范围内的永久基本农田，原则上应当保留。对于平原地区单个图斑面积5亩以上、山区丘陵地区单个图斑面积3亩以上的“开天窗”永久基本农田，原则上不得调整；经实地踏勘论证确需调整的，应在县域城镇开发边界围合范围内落实补划。对于平原地区单个图斑面积5亩以下、山区丘陵地区单个图斑面积3亩以下的“开天窗”永久基本农田，确需调整的，原则上应在县域城镇开发边界围合范围内落实补划，经分析在县域城镇开发边界围合范围内确无补划潜力的，可在城镇开发边界外落实补划。在城镇开发边界围合范围内落实补划的，应尽可能与现有的“开天窗”永久基本农田实现集中连片，调整后不得新增平原地区5亩以下、山区丘陵地区3亩以下的单个图斑；原“开天窗”永久基本农田调出后，城镇开发边界要相应回缩，确保城镇开发边界规模和扩展倍数不突破。

⑤生态保护红线围合范围内的永久基本农田调整。对于生态保护红线围合范围内零星破碎、不便耕种、以“开天窗”形式保留的永久基本农田，可以在不占用生态保护红线的前提下适度整治，也可以逐步调整到生态保护红线外围边界以外。

地方各级自然资源主管部门应按照实施方案确定的年度任务，对整治区域耕地保护情况开展年度核算，重点核算实施期内每年度末耕地数量、质量是否达到实施方案确定的目标。对于落实耕地保护目标存在风险的县域，应整体分析全域土地综合整治实施过程中的耕地和永久基本农田变化情况，严防因土地综合整治工作造成耕地阶段性流失，对耕地保护目标年度考核造成冲击。开展年度核算，可综合运用年度国土变更调查及日常变更结果、耕地保护卫星遥感监测、国土空间规划“一张图”实施监督系统、土地卫片执法、自然资源督察等工作成果；年度核算未通过的，要及时提出整改措施，整改到位后才能开展下一阶段工作。

实施方案涉及“三区三线”优化或调整的，应按规划衔接有关要求，逐级按程序更新全国国土空间规划“一张图”数据，作为执法和督察的依据。经批准的全域土地综合整治涉及非农建设的，需办理建设用地审批手续，未办理的判定为新增非农建设违法用地；不涉及非农建设的，判定为实地未变化。

按照《自然资源部国家林业和草原局关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》(自然资发〔2023〕53号)有关规定，将第三次全国国土调查为林地，实际上属于在农民依法承包经营的耕地上种树的，经地方各级自然资源主管部门与林草主管部门共同确认到图斑后，在尊重农民意愿的前提下，逐步恢复为耕地，林草主管部门无需办理林地审核审批、采伐等手续，不纳入林业监督执法。

适应宜居宜业和美乡村建设需要，统筹考虑区位条件、资源禀赋、环境容量、产业基础、历史文化传承以及农民住房、产业发展、公共服务、基础设施等各类建设用地需求，根据实施单元具备的基础条件和特点，对农村零散、闲置、低效建设用地进行整理盘活，统筹推进建设用地布局优化、村庄建设用地整理、废弃采矿用地复垦利用、城镇低效用地再开发等，确保城镇开发边界规模和扩展倍数不突破、整治区域内建设用地总面积不增加，进一步提升土地资源配置效率和节约集约利用水平，为保障农民合理居住需求、乡村基础设施建设和产业发展提供用地支撑。

可运用城乡建设用地增减挂钩政策，对零星、破碎、插花的建设用地地块实施统一整治，通过复垦、归并等措施，对建设用地进行空间位置调整、地块整合，形成集中连片的建设用地，促进集约利用。

通过整治释放农村建设用地潜力，促进城乡产业协调发展，提升农村地区基础设施和公共服务水平，助推城乡资本、技术、人才等要素的自由流动与优化配置，加速城乡融合发展。

村庄建设用地整理主要涉及旧村改造更新、集聚发展建设等类型。在确保县域村庄建设用地规模不增加的前提下，允许优化村庄用地结构和布局。

针对功能较完善，人口、产业发展较稳定，但基础设施不完备、住房老旧的村庄，在现有基础上适当调整用地结构，优化内部空间布局。严格落实“一户一宅”等宅基地管理规定，开展空心村、废弃地、危旧房改造和整理，挖潜内部废弃道路、废弃公共设施等低效土地，有效控制和缩小村庄用地规模，推进土地盘活利用和村庄更新建设。

针对具备较好自我发展能力、有一定辐射和带动作用的中心村和重点村，或距离中心城镇较近、区位条件较好的村庄，通过建设用地整理，建设新型住宅，配套完备的基础设施和公共服务设施，改善人居环境，进一步强化村庄功能。

在涉及群众宅基地问题上，要慎之又慎。对于分散居住、基础设施保障不足或有地质灾害避险需要的零星房屋，在农民群众认可的前提下，可以引导搬迁到村庄聚集区。确实涉及村庄撤并的，要符合党中央、国务院有关要求，依据国土空间规划及相关专项规划，重点考虑生态环境脆弱、自然灾害频发、人口流失严重、空心化程度较深的村庄。不得违背村民意愿开展合村并居、整村搬迁。

结合全域土地综合整治实施，统筹推进废弃采矿用地复垦利用。对纳入整治区域内责任人灭失的历史遗留废弃采矿用地，开展地形地貌、土壤质量、水文地质条件、植被覆盖等调查和复垦潜力评估，综合分析其区位条件、损毁程度、周边水土资源禀赋和权属性质，按照“宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜建则建”的原则，整治后产生的新增耕地、建设用地和腾退的建设用地指标按照有关规定统筹使用。

对于整治区域内的城镇低效用地，依据国土空间规划和相关专项规划，明确整治和再开发的目标、任务、时序、空间布局。围绕解决存量建设用地布局散乱、利用粗放、用途不合理等问题，对整治区域内认定的低效用地地块，通过规划引领、土地保障、历史遗留问题处理等措施，在城中村、老旧厂区及城乡融合发展等区域，整治盘活低效用地，推动各类低效用地再开发，并依法做好不动产登记。

涉及建设用地区位调整使用的，可结合实际编制增减挂钩实施方案，按照增减挂钩政策要求报批；也可编制增减挂钩实施专章，纳入全域土地综合整治实施方案打包审批；涉及跨县域流转节余指标的，须报省级人民政府批准；批复后应按照国家增减挂钩政策要求，及时备案。增减挂钩专章应至少包括项目类型、审批层级、拆旧地块选址、立项准入要求、安置方式、安置区布局及规模、安置和拆旧实施时序、指标测算、指标使用、指标流转、收益返还等内容。要坚持先安置后拆旧、先复垦后建新，合理安排拆旧建新实施时序。对应项目拆旧区的安置区不需要办理农用地转用手续，使用增减挂钩指标建新的需要办理农用地转用手续，不缴纳新增建设用地土地有偿使用费。拆旧复垦腾出的建设用地指标，应优先满足农民安置、农村基础设施和公共服务配套设施建设、乡村产业发展以及新增采矿项目等用地需要，剩余面积为增减挂钩节余指标，可用于其他建设；增减挂钩节余指标依据国土空间规划可在省域内有偿调剂。建设用地复垦为稳定利用耕地的，新增耕地纳入占补平衡统一管理，质量达到标准的可按规定形成补充耕地指标。涉及增减挂钩项目外的其它采矿用地，按照《自然资源部关于做好采矿用地保障的通知》(自然资发〔2022〕202号)有关规定执行。

按照国家统一部署实施农村集体经营性建设用地入市的，可结合整治工作将零星、插花的小块存量集体建设用地整治归并为大块宗地，依据国土空间规划属于经营性用途的允许入市。

在符合国土空间规划确定的用地类型、控制性高度、乡村风貌、基础设施和符合用途管制要求、确保安全的前提下，鼓励对依法登记的宅基地等农村建设用地进行复合利用，发展乡村民宿、农产品初加工、电子商务、民俗体验、文化创意等农村产业。

以严守生态保护红线、改善农村人居环境、优化生态空间布局为目标，统筹考虑自然生态系统的完整性和联通性、乡村肌理格局以及基层群众对于美丽乡村建设的需要，协同开展生态空间优化、农村地区山水林田湖草沙一体化保护和修复、农村人居环境整治等活动，加快宜居宜业和美乡村建设。

对于已经划入生态保护红线范围的现状耕地，除集中连片的梯田和与生态保护对象共生的耕地外，可通过异地补划的方式，逐步调整到生态保护红线外。可将已划入生态保护红线范围的原有零星建设用地按规定恢复为林地、草地、湿地等生态功能用地。

将耕地、林地、草地、湿地整治与建设用地布局优化相结合，打造规模相对集中连片的复合生态系统格局，提升生态系统服务功能。鼓励涉及“三区四带”国家生态安全屏障区域重点工程和重点项目的村镇，开展矿山生态修复和地质灾害治理、水土流失综合治理、林地提质改造、流域水环境治理等生态保护修复工程。要通过科学诊断识别区域内主要生态问题，明确生态保护修复目标，采用基于自然的解决方案等措施，保护修复自然生态本底，促进乡村生态系统健康、稳定、持续发展。

维系村庄原有肌理，注重保护山体田园、河湖湿地等自然肌理结构形态的原真性、完整性、连贯性。因地制宜保留传统村落原有塘堰、溪流等水系结构，保留乡土植物种质资源。尊重区域河湖水系的自然规律，按照“宜宽则宽、宜弯则弯、宜滩则滩”的原则，合理布局生态廊道连通工程。提倡采取分散式、小型化、近自然生态修复措施，避免过度工程化。按照“因害设防、节约用地”的原则，加强农田防护林建设，构建乡村林带体系。田间道路宜与沟渠、林带结合布置，提高土地节约集约利用水平。通过山水林田湖草沙一体化保护和修复，提高乡村地区粮食生产能力和自然灾害防御能力，提升生态系统多样性、稳定性、持续性。

结合农村人居环境整治等工作，将协调人地关系与提升人民满意度作为首要目标，通过加强农业空间污染源管控，协同推进农业面源污染治理、村庄河塘整治、黑臭水体整治、农村生活污水治理等，提升农村生活垃圾无害化处理水平。从农田生态整治、房屋庭院美化、基础设施完善等方面进行全面改造提升，将村庄自身文化及产业特色等融入景观设计，兼具生产生活实用性、生态景观观赏性和文化旅游发展服务性，促进乡村生态环境和人居环境的持续改善。

严禁以土地综合整治名义随意调整、占用生态保护红线。严禁破坏生态环境挖山、填湖，严禁违法占用林地、湿地、草地，禁止砍伐、非法移植古树名木，不得以整治名义擅自毁林开荒。

已划入生态保护红线范围的耕地、建设用地和在生态保护红线围合范围内以“开天窗”形式存在的永久基本农田调出后，应及时进行生态修复，修复后新产生的生态空间按照《自然资源部生态环境部国家林业和草原局关于加强生态保护红线管理的通知(试行)》(自然资发〔2022〕142号)及有关规定，根据资源环境承载能力监测、生态保护重要性评价和国土空间规划实施“五年一评估”情况，按程序划入生态保护红线管理。

对集中连片开展生态修复达到一定规模和预期目标的生态保护修复主体，允许依法依规取得一定份额的自然资源资产使用权，从事旅游、康养、体育、设施农业等产业开发。

生态保护红线内建设用地腾退后，可按照国家统一要求对腾退的建设用地指标实施异地交易，所得收益用于生态保护。

为充分发挥全域土地综合整治平台作用，各地可结合实际不断丰富整治内容，挖掘农耕文明元素和乡村民居特色，保护历史文化与乡愁乡韵，结合优势资源禀赋，强化乡村产业建设导入，推动乡村产业提质升级，促进乡村产业振兴。

通过保护农耕文化遗产、加强风貌管控等多方面措施，推动农耕文明的传承和发展。注重挖掘当地农耕文明元素和乡村民居特色，保护体现村庄特色的田园风光，让人们望得见山、看得见水、记得住乡愁。

开展全域土地综合整治应注重历史文化遗产保护，统筹历史文化遗产保护与乡村振兴、生态保护修复、文化旅游建设等空间布局关系，在地下文物埋藏区和地表分布有古城垣等历史文化遗迹的地区，应落实国土空间规划明确的保护要求，避免村庄土地平整、机械耕作和产业设施建设等行为破坏历史文化遗产本体及其环境。

以乡村优势资源禀赋为基础，以完善利益联结机制为核心，深入发掘农业农村的生态涵养、休闲观光、文化体验、健康养老等多种功能和多重价值，促进农业现代化和农村一二三产业融合发展。

县级人民政府根据当地经济社会发展水平，综合研判整治的必要性和可行性，选择有整治需求、整治条件、整治能力的乡镇开展全域土地综合整治。出现负面清单中相关情形的村庄不得纳入整治区域；已纳入或实施中出现的，应当及时整改，整改不力的应按规定调出整治区域。

当地群众有较强的整治意愿；农业生产条件有待进一步改善；建设用地利用效率、节约集约程度有待进一步提高；生态质量、人居环境有待进一步提升；土地要素创新性配置有待进一步强化；生产、生活、生态空间布局有待进一步优化。

具有较大的空间布局优化、耕地集中连片整治、建设用地腾挪盘活、生态环境质量提升等潜力；土地权属清晰无争议。

有较强的资金保障、组织协调、基层治理能力。

1.维护群众权益方面。违背农民意愿搞合村并居、大拆大建，强制或变相强制农民退出宅基地，强迫农民“上楼”的；借全域土地综合整治违规在乡村地区搞房地产开发，或城镇居民到农村购买宅基地、下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆的；违背群众意愿大规模流转土地的；存在权属争议，或实施过程中权属调整不规范的。

2.耕地保护方面。未落实永久基本农田“先补划后调整”要求的；借全域土地综合整治变相占用调整永久基本农田的；在城乡建设中以单个项目占用为目的擅自调整永久基本农田的；调整后永久基本农田质量和布局不符合有关要求的。

3.生态保护方面。破坏生态环境挖山、填湖，违法占用林地、湿地、草地，砍伐、非法移植古树名木，以整治名义擅自毁林开垦、违法采矿的；未经科学论证和评估，擅自进行大规模未利用地开发的；以全域土地综合整治名义随意调整、占用生态保护红线的。

4.历史文化保护方面。破坏乡村风貌和历史文化文脉，在需要重点保护的传统村落搞不符合规定的拆建活动的。

5.资金保障方面。资金保障不足，新增地方政府隐性债务的。

6.其他方面。单纯追求增减挂钩节余指标和补充耕地指标的；工程过度景观化，追求“面子工程”的；以及经综合判断不适合开展的其他情形。