城市存量空间盘活优化规划指南

因版权问题，本文暂无下载链接，可访问官方规范链接

http://www.nrsis.org.cn/mnr_kfs/file/read/4b332444d10b9ab3694861dec92f1008

自然资源部9月18日召开了例行新闻发布会，自然资源部组织制定并审议通过了行业标准《城市存量空间盘活优化规划指南》（以下简称《指南》），明确存量空间盘活优化是国土空间总体规划、详细规划的重要任务之一，填补了存量空间如何编制规划的技术标准空白。

发布会介绍，城市存量空间盘活优化本质上是城市空间、权力与利益的再分配，不仅是空间利用形式的改变，更是经济社会结构的重构。为保障存量空间盘活优化有效进行，规划编制和实施的过程将更为综合复杂，单一的专项规划难以应对，需要国土空间规划体系的整体协同转型。《指南》确定了不同层级的规划编制内容，构建了分层编制、动态维护的机制，使国土空间规划更好地适应存量时期经济社会发展趋势和国土空间开发保护的需要。

《指南》强化了规划目标分层有效传导机制。从市县域、城区到规划单元、实施单元，不同层级的国土空间规划具有不同的空间尺度特点。存量资源的调查识别和重点范围的划定需要逐步聚焦精准，规划目标、管控指标以及设计引导要求需要逐步细化确定。《指南》建立并强化逐级传导、层层统筹的机制，使项目的生成与实施守住底线要求的同时，更好地符合规划意图。

《指南》创新了详细规划的分层编制和动态编制机制，有效应对存量提质增效阶段项目面广点散、推进周期长的特点。分层编制，是指详细规划在规划单元和实施单元两个层面开展编制，规划单元详细规划突出规则性和底线要求，采取正负面清单管控等方法；实施单元详细规划突出精细化和落地性，以民生公益等导向优化容积率核定。动态编制，是指以“规划单元全覆盖”实现规划管理全覆盖，以“实施单元按需编”应对城市发展的变化，实现确定性与不确定性之间的平衡。

《指南》建立了分类修改详细规划的动态维护机制，将详细规划的动态维护分为技术修正、优化调整、规划修改三类，以灵活响应平衡短期效益与长期价值的可持续性需求，高效衔接项目落地。通过明确各类调整适用情形，避免僵化管控，同时将成果纳入“一张图”系统，实现审批结果的全域协同与实时更新。

此外，《指南》要求加强针对存量空间的各类专题研究，通过加强项目评估、市场评估、财政分析、资产权益配置等各类专题研究，提升详细规划的科学性和可实施性，更好发挥规划引领作用，推动实现“项目跟着规划走”，保障存量空间盘活优化项目的实施，更符合安全可靠、经济有效、财务可行、财政可行、环境优化和社会和谐的标准。

发布会上，北京市、上海市、广东省广州市、湖北省武汉市、福建省泉州市、浙江省湖州市、四川省泸州市等7个城市的自然资源部门，分享交流了当地存量空间盘活优化中规划方面的经验做法。

自然资源部关于发布《城市存量空间盘活优化规划指南》等13项行业标准的公告

2025年第60号

  《城市存量空间盘活优化规划指南》等13项行业标准已通过全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会审查，经2025年第5次部长办公会审议通过，现予批准发布。

自然资源部

  2025年10月9日

报批稿下载链接（考松果APP点击访问或复制到浏览器）

http://gi.m.mnr.gov.cn/202504/P020250429414580584226.pdf

当前，自然资源部正在探索存量地区、新区、乡村地区、自然保护地、海域海岛等不同类型不同地区的详细规划，特别是城市存量空间盘活优化的详细规划编制方法，加强规划与土地政策融合创新，贯彻落实中央城市工作会议精神，服务城市高质量发展转型需要。

       2025年10月9日，自然资源部发布了《城市存量空间盘活优化规划指南》。现将《城市存量空间盘活优化规划指南》系列解读10期内容整理成合集：

让规划更好服务于存量空间提质增效丨国土空间详细规划实施——《城市存量空间盘活优化规划指南》系列解读之一

（作者系《指南》编写组成员，杭州市规划和自然资源局原副局长）

中央城市工作会议提出，我国城市发展进入以存量提质增效为主的新阶段。近年来的实践中，各地反映在城市存量空间盘活优化中亟须对国土空间规划的编制和实施管理加强规范和指导。《城市存量空间盘活优化规划指南》（以下简称《指南》）落实中央城市工作会议的部署，明确解决问题的目标、原则和路径，为各地开展与存量空间盘活优化相关的规划编制和实施管理活动提供依据。

——落实中央城市工作会议的部署，使国土空间规划更好地服务于存量空间提质增效和国土空间开发保护的需要。

中央城市工作会议指出，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。2023年以来，自然资源部已印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》《城中村改造国土空间规划政策指引》《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》等文件，旨在推进城市规划和土地政策的深度融合，为统筹优化各类增量资源配置和存量结构调整，盘活优化城市存量空间资源提供了重要支撑。经过一段时间实践，各地反映在城市存量空间盘活优化中亟须对国土空间规划的编制和实施管理加强规范和指导。

落实中央城市工作会议的部署，国土空间规划工作需要适应城镇化稳定发展期的新特点、新要求，加强城市存量空间盘活优化的制度保障，使国土空间规划更好地适应存量时代经济社会发展趋势和国土空间开发保护的需要。为此，自然资源部颁布了《指南》。

——适应城市存量空间盘活优化的需要，实现“五级三类”国土空间规划编制与实施的协同转型。

《指南》通过依法依规优化国土空间规划的编制与实施，指导约束各专项规划，统筹协调市政、交通、教育、民政、体育等各专业部门对空间和用地的合理需求，提升空间使用的综合效益。

城市存量空间是指城镇开发边界内已建成的城镇建设用地及其空间。城市存量空间盘活优化，是指对城市存量空间持续开展的完善功能结构、优化空间布局、提升空间品质、激发经济社会活力、提升城市竞争力的建设和治理活动，其中包含闲置土地处置、低效用地再开发、建设用地综合整治、旧城镇改造、旧厂房改造、旧村改造、历史文化保护与传承等多种实践。城市更新则是城市存量空间盘活优化的重要形式。

我国大部分城市城镇开发边界内的存量空间占70%以上。在城镇化稳定发展期，存量空间资源的盘活优化已成为城市发展建设面临的基础性、普遍性、整体性和持续性的工作。各地近年来开展以城市更新为代表的存量空间盘活优化实践，越来越深刻地反映出存量空间的盘活优化本质上是城市中空间、权力与利益的再分配，较以往的大规模增量扩张具有权利人多元、空间环境多样和实施主体多元的新特征，不仅是空间利用形式的改变，而且是经济社会结构的重构。要保障存量空间盘活优化有效进行，规划制定和实施的过程更为综合复杂，单一的专项规划难以应对，需要“五级三类”国土空间规划编制与实施的协同转型。

在总体规划中，不只是从规模和分布上搞清楚公共基础设施不足、空间品质衰败、生态保护和文化传承面临困境的区域和项目，更重要的是对这些问题的解决作出系统性安排。要促进具体的存量空间盘活优化与城市总体的功能布局目标相符合；发挥好具体项目实施对周边区域空间利用、经济活力释放、社会治理转型的辐射带动作用；对一定时期城市存量空间盘活优化的内容形式作出预判，统筹优化各类增量资源配置和存量结构调整，根据项目的类型、权益人的特点、可能的融资组合，提出相关土地政策、投融资政策制定的方向性建议。

在详细规划中，按规划单元和实施单元两个层面建立详细规划分层编制体系，锚固刚性，规范弹性。在规划单元层面，结合本单元存量空间盘活优化的需求，并统筹相应区域的发展，以适宜的空间尺度分解落实总体规划在规划指标、空间布局方面的相关要求，明确正负面清单，突出对总体规划有关刚性要求的传导。在实施单元层面，结合具体开发项目的需要、相关物业的权属关系，确定用地边界，细化规划指标，体现规划在财政平衡、空间资源资产配置、绿色低碳发展方面新的工作要求，增强详细规划在编制和实施管理层面的弹性。

——适用于指导低效用地再开发、建设用地综合整治、城市有机更新等相关工作中的国土空间规划编制与实施优化。

从各地实践看，存量空间提升优化往往不具有可复制性，需要适应具体空间利用的条件因地制宜地制定方案，并可能需要在实施中持续优化。因此，《指南》的作用不仅在于明确做什么和怎么做，更重要的是明确了解决问题的目标、原则和路径，为各地开展与存量空间盘活优化相关的规划编制和实施管理活动提供实践创新的依据。

各地一方面应积极落实《指南》提出的对各类规划适应城市存量空间盘活优化需求的工作要求，另一方面可在《指南》明确的方向、幅度、底线和正负面清单的基础上，结合本地实际进一步细化，并将相关要求纳入地方国土空间规划编制与实施管理的相关法规。

为存量空间盘活落地提供规划保障丨国土空间详细规划实施——《城市存量空间盘活优化规划指南》系列解读之二

（作者系《指南》编写组成员， 同济大学教授）

面对城市存量空间的复杂性和不确定性，国土空间规划需要尽快优化调整国土空间的规划体系、改进规划方法、优化规划编制和规划许可。

——将存量空间盘活优化纳入国土空间规划体系中

以盘活存量空间为主的城市存量发展与空间扩张式的城市增量发展存在显著的差异：对象具有极大的差异性，不能简单地按照以前的功能类型分类去应对，如同样的低效工业用地、低效楼宇、老旧小区等，相同的类型但既有的空间状况却往往各不相同；规划需要直面千差万别的权利人和他们的不同意愿，而不会像增量发展时代仅仅面对的是空间；增量时代“征收—出让—开发—销售（出租）”为主导的单一模式在存量空间更新中遇到了瓶颈，这是多元权利人的多样化更新意愿带来的，也是国土空间规划需要适应的重点。

2023年11月自然资源部办公厅发布的《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》，提出将城市更新要求融入国土空间规划体系，并为适应城市更新特点构建了包括国土空间总体规划，更新规划单元和更新实施单元两个层面的国土空间详细规划，以及专项规划在内的规划要求和基本内容体系。2025年5月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》，提出建立完善“专项规划—片区策划—项目实施方案”的规划实施体系。两者无论在技术深度、内容要求，还是在规模尺度、管理层次上，都具有相互对应的关系。在这样的背景下，《城市存量空间盘活优化规划指南》（以下简称《指南》）将存量空间盘活优化层层纳入国土空间规划体系中，在不同空间尺度上层层传导规划要求和导向，为存量空间盘活和城市更新项目落地提供规划保障。

——梳理国土空间规划体系与存量空间盘活的关系

在城市存量空间发展时代，城市规划和城市建设工作的主战场是约占国土空间总体规划划定的城镇建设范围70%以上的既有建成区。城市存量空间的优化盘活和高效利用，贯穿于“五级三类”国土空间规划全过程，同时新时代、新理念和城市更新的新特点，促使我们对既有规划的内容、管控体系和管控要求进行优化完善，以适应这种新要求。因此，国土空间规划的首要任务就是针对城市中既有建成区存量空间的盘活利用，构建具有适应性的国土空间规划体系。

《指南》梳理了国土空间规划体系与存量空间盘活优化的关系。基于国土空间规划不同的空间精细度特点，以分尺度识别存量资源、分层次导控规划要求和精准落地实施项目的思路，以空间资源统筹为手段，通过层层传导，使规划目标与项目落地保持一致性和连贯性。广州市衔接“五级三类”国土空间规划体系，建立了“总体规划定重点、专项规划建路径机制、详细规划控指标定功能”的分层传导机制。

——总体规划中明确存量优化的重点和优先工作

在国土空间总体规划中，存量空间的盘活优化是优化城市格局和转型发展、提升城市品质和竞争力的重要抓手。其主要任务包括：在识别存量空间的基础上明确存量优化的重点和优先工作，划示存量优化的重点区域，提出存量空间盘活优化的规划策略。

武汉、成都、南京、广州等城市在国土空间总体规划阶段都开展了相关的工作。其中，南京的国土空间总体规划在对更新需求进行分析的基础上，通过各要素的叠加分析，确定了全市存量用地供给规模，同时对存量用地确定了保留提升、效益提升和转型用地等规划策略，并在中心城区确定了13片重点更新区域。成都在国土空间总体规划中，通过识别四类更新对象，确定了重点更新单元和一般更新单元，以传导至详细规划阶段。武汉在城市更新“十四五”规划中，划分了强功能、补短板、显特色三类33个更新单元。在这些实例中，更新重点区域和更新单元中的绝大部分都需要盘活优化的存量空间。

——分层动态编制详细规划保障存量空间盘活落地

国土空间详细规划的分层编制和动态编制是《指南》的一个显著变化。《指南》将详细规划按规划单元和实施单元两个层面开展编制，强调分层管控、动态编制和动态维护。规划单元详细规划突出规则性和底线要求，实施单元详细规划突出精细化和落地性，以适应发展的不确定性。

规划单元的划定需充分对接落实总体规划确定的存量优化的重点区域，充分考虑空间资源统筹的需要，实施单元的划定则需充分考虑与城市更新实施计划和实施项目设计方案的衔接关系。

国土空间详细规划是存量空间盘活优化和项目落地的关键环节。从当前的实践来看，虽然各地规划所用的名称不完全相同，但都已经开始从“单元”和“地块”两个层面探索适应存量空间盘活优化的详细规划编制方法，以应对城市更新中存量空间优化盘活的动态变化，依法依规保障项目的实施落地。

上海市在《关于加快转变发展方式集中推进本市城市更新高质量发展的规划资源实施意见（2025版）》中明确，通过编制城市更新单元规划和更新项目实施方案来高质量推进城市更新。早在2023年，上海在10个历史风貌街区试点“三师联创”机制，即通过在既有控规单元中划出城市更新单元，以规划师、建筑师和估价师组成联合团队，共同开展更新单元规划方案的研究和更新单元的规划编制，强化总体规划强制性要求落实，采用单元总量管控和刚弹结合的方式，作为动态优化调整既有控制性详细规划的依据。

强化规划引领 推动系统治理丨国土空间详细规划实施 ——《城市存量空间盘活优化规划指南》系列解读之三

（作者系广州市规划和自然资源局副局长）

在中央城市工作会议明确城市发展全面转向内涵式、高质量发展的关键阶段，《城市存量空间盘活优化规划指南》（以下简称《指南》）第一时间出台，为破解地方存量空间治理难题提供了系统性的规划方案，是国土空间规划体系的关键拼图，更是落实党中央关于“加快转变城市发展方式”战略部署的行动纲领。

《指南》的核心价值

以规划引领构建全域治理新范式

《指南》最重要的作用在于强化国土空间规划对存量盘活的统筹引领作用。《指南》以全国城市存量空间盘活优化工作中的问题和需求为基础，同时兼顾北京、上海、广州等地方实践经验，对各级各类国土空间规划编制中有关城市存量空间盘活优化的编制内容等方面提出了“坚持底线管控”“坚持节约集约”“坚持绿色低碳”“坚持多方参与”“坚持资源优化配置”“坚持数智治理方向”六项规划原则，明确了主要任务、规划编制内容和近期实施规划阶段等技术要求，为各地工作提供了规范化方案。

《指南》建立的动态弹性机制，将传统静态管控转变为适配城市生命体的有机系统。例如，通过分层管控机制，首创“规划单元+实施单元”双层级架构。规划单元聚焦落实总体规划的底线约束，比如生态红线和永久基本农田，确保国家意志刚性传导；实施单元则作为项目落地的操作单元，在总量平衡下赋予弹性空间。该设计在法治框架内实现了“战略目标不偏移、实施路径不失活”的治理平衡。

尤为关键的是《指南》确立的政策融合机制，创新性将规划打造为“空间治理+公共政策”融合载体。《全国国土空间规划纲要（2021—2035年）》明确提出了“建立健全统一的国土空间规划政策指引”的要求。近年来，自然资源部已陆续出台一系列规划和土地融合的政策指引，《指南》继续贯彻相关要求，对项目评估、资产权益与配置、绿色低碳等专题研究提出了指引建议，引入正负面清单、容积率调控、简化审批等政策工具，针对性破解地方普遍面临的产权处置难、公益激励弱等实施瓶颈。

落实《指南》的关键方向

聚焦五大领域攻坚

为了落实中央城市工作会议精神，结合广州先行一步以内涵式发展赋能存量提质增效的实践经验来看，未来的城市存量空间盘活优化实践探索以《指南》为引导，可以重点推进以下五方面工作。

突出前瞻性战略引领。中央城市工作会议作出“两个转向”的重大判断，城市工作的重心从“重增量建设”向“重存量优化、强运营管理”发生战略性转变。作为城市治理的重要工具，城市发展战略规划要立足城市发展，思考中国式现代化的中国特色，紧跟时代趋势谋划好蓝图。从20多年来的实践看，广州2000年开全国城市之先河，开展战略规划编制，提出“南拓、北优、东进、西联”的“八字方针”；2009年增加“中调”战略，形成城市发展“十字方针”，从外延式拓展走向内涵式优化提升，开启“三旧”改造改革创新试点；2024年更在“广州2049”战略中突出“老城提质”战略，系统提升核心区功能，推动各级各类规划以发展战略为引领，高质量实现“老城市新活力”，与中央“内涵式发展”的要求不谋而合、深度契合。

筑牢法治化制度根基。《指南》将存量空间盘活利用全面纳入国土空间规划法定框架。各地应加快配套立法进程，及时将地方实践证明行之有效的好经验、好做法上升为法律法规。广州去年出台全国首部城中村改造地方性法规，在保障村民权益、回迁安置、促进产业升级、历史文化保护等方面起到了关键作用，推动15年未解决的冼村旧改成功依法动迁。今年，广州即将实施超大城市首部国土空间规划条例，通过地方立法构建国土空间规划监管体系，在建立统一的规划管理体制、构建科学的规划体系、完善规划的实施机制等方面为深化“多规合一”改革贡献“广州样本”。

构建规划政策融合体系。面向存量空间治理，规划和政策深度融合创新是国家很明确的导向。《指南》中提出在存量空间盘活优化项目的实施规划阶段研究确定适配的规划和土地政策。广州在实践中从“土地换增长”转向“创新换价值”，持续以规划和土地政策融合提升空间价值。强化“总体规划定目标定重点、专项规划建路径建机制、详细规划控指标定功能”的“总—专—详”三级传导体系，创新构建专项规划目录清单制度，从源头杜绝规划冲突，确保国土空间规划纵向贯穿、横向联动。此外，在土地、金融、社会治理等多领域完善政策配套，先行引入房票安置，制定产城融合、职住平衡政策指引，将“平急两用”设施纳入规划建设管理全流程，优化各类增量资源配置和存量结构调整。

提升多维度空间品质。《指南》明确坚持“以人民为中心”的发展思想，追求宜居、创新、智慧、绿色、人文、韧性等多维度的高质量目标。存量空间盘活利用要响应人民群众美好生活需求，实现人民城市共建共治共享，立足地域自然禀赋与文化基因，持续推动生态优势转化为绿色财富和民生福祉，体现地域文化、地方特点和优势，不断加强文化和自然遗产的整体性、系统性保护，强化风貌管控，避免“千城一面”和建筑风格失序。广州在实践中始终注重宜居品质提升，以绣花功夫推动文化遗产保护利用，以人民设计师矩阵建设社区生活圈，“成片连片”加装电梯、危旧房原拆原建等模式为全国提供了样本。此外，广州在存量提质中向绿色低碳综合治理升级，持续推动生态优势转化为绿色财富和民生福祉，成为全球首批、国家首个入选“自然城市计划”的“灯塔城市”。

深化全域化数智治理。《指南》在规划原则中要求坚持数智治理方向。积极构建数字化治理新模式，建成覆盖市域的国土空间基础信息平台，建立“一张图”实施监督信息系统，以统一的国土空间底图底数标准规范各类专项规划，深化国土空间规划实施监测网络（CSPON）试点，构建城市动态感知体系，对国土空间开发保护建设的各项行为进行动态监测，对突破或者临近重要控制线、规划约束性指标以及刚性管控要求的行为及时预警，为空间治理提供全域覆盖、高精度、强时效的决策依据。广州在实践中构建实景三维广州时空数字底座，以高精度时空感知技术赋能多元场景，建立多场景空间治理大模型，让“循证决策”替代“经验判断”。

《指南》是对中央城市工作会议的强有力贯彻落实，是向内涵式发展进一步迈进的重要标志。从规模驱动到品质引领，从单点突破到系统治理，《指南》不仅是技术标准的革新，更是发展哲学的重构。广州作为改革开放的前沿阵地，作为承载国家战略使命的超大城市，将以“头啖汤”的锐气，全力推动《指南》落地生根。

发挥总规对城市存量空间盘活优化的统筹引领与综合协调作用丨国土空间详细规划实施——《城市存量空间盘活优化规划指南》系列解读之四

（作者系《指南》编写组成员，江苏省南京市城市规划编制研究中心主任）

盘活城市存量空间是未来城市破解资源约束、实现可持续发展的重要战略方向，尤其是我国超大特大城市已经到了必须向存量空间要增量价值的新发展阶段。习近平总书记强调：“城市规划在城市发展中起着重要引领作用，考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。”为此，要充分重视发挥好国土空间规划对国家重大战略实施的空间保障和基础性作用，强化规划对城市存量空间盘活优化的战略引领作用，赋能城市高质量发展和内涵式发展。

《城市存量空间盘活优化规划指南》（以下简称“指南”）明确要求，在总体规划中明确规划期限内城市存量空间盘活优化的规划目标和工作重点，划示重点区域，提出存量空间盘活优化的规划策略。这不仅落实了今年时隔十年再次召开的中央城市工作会议相关要求，也明确了存量空间盘活优化是国土空间总体规划的重要任务。国土空间总体规划是实施城市更新行动的重要战略部署，是城市更新融入国土空间规划体系全过程的充分必要条件，通过发挥总体规划的综合性、协调性、实施性和政策性作用，并加强与专项规划、详细规划整体协同传导，可以有效应对城市更新的系统性和复杂性难题。笔者从评估先行、规划统筹、需求导向以及实施传导等总体规划的四个关键环节对《指南》进行解读。

——评估先行，借助多源数据综合识别存量空间盘活优化重点区域。

空间是承载城市多样化功能的重要载体。存量空间盘活优化的前提，是精准聚焦和科学评估城市空间发展现状，在此基础上精准识别存量空间盘活优化重点区域即城市中需盘活优化的存量空间对象分布较为集聚且应加强整体功能布局统筹的地区。这样，才能精准地靶向施策，有序推动存量空间盘活利用方式从“零星就地平衡和拆除重建”转向“留改拆主导、大片区统筹、区域化更新”。而且，对于重点区域内的实施项目，政府可给予规划指标适应性调整、土地供应方式优化、加大财政性奖励等特殊政策予以支持。例如，南京市为更新片区内的城市更新项目制定出台了《关于支持城市更新的若干政策举措（第一批）》等支持政策。

在人工智能时代，单一来源的数据已难以全面反映存量空间现实状况，而应全面整合地形、影像、国土“三调”、地籍以及大数据等多源数据，建立健全城市存量空间现状数据库，并纳入“一张图”。同时，鼓励各地在规划实践中打破行政壁垒、部门分割，加强自然资源、住建、园林等多部门协同协作，实现数据的共建共享与整合联动，全面摸清存量空间底盘底数。在此基础上，综合国土空间规划城市体检评估、城市存量国土空间现状评估等结果，定性与定量相结合，科学识别存量盘活优化区域。《指南》强调，要结合国土空间总体规划的战略定位和功能布局，以及城市发展阶段特征等因素明确重点区域，以此确保重点区域的划示与城市整体发展方向相适配。有条件的城市，还可结合自身特点，对多源数据进行深度挖掘和分析，探索建立基于存量空间盘活优化的AI人工智能新技术应用和大模型交互，深化应用场景和运营管理创新。值得注意的是，在评估过程中，应树立“投资于人”思维，注重公众参与，通过问卷调查、实地调研等多种方式，广泛征询居民、企业、政府部门等多元主体意见，保证分析评估结果的全面性和认可度。此外，《指南》还充分考虑到存量空间盘活优化工作的复杂性，基于各级政府事权分配的角度，强调可结合区县行政区划划示重点区域，便于后续规划实施和管理。

——规划统筹，明晰与国家城市战略相契合的目标定位。

制定与城市发展战略相契合的存量空间盘活优化规划目标，明晰实施城市更新行动的方向。在我国城镇化从快速增长期转向稳定发展期、城市发展从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的新阶段，城市存量空间盘活优化不应是碎片化的空间开发利用行为，必须与国家重大战略实施和城市转型发展要求紧密结合。为此，要以存量空间盘活优化为重要抓手，适应未来城市精细化建设管理要求，强化与中国特色城市现代化建设重点相匹配，积极探索可持续的城市存量空间盘活利用模式。

当前，各地在规划实践中坚持以国土空间总体规划为统筹引领，结合各自城市发展目标和空间布局要求，因地制宜地探索符合自身特点的存量空间盘活优化策略。例如，南京市立足中国式现代化发展目标，积极寻求城市更新的模式创新、集成创新和治理创新，明确更新对象类型，提出“分圈层、差异化”策略和分类引导要求，在中心城区范围内划示了13个重点盘活优化区域，为深化编制城市更新专项规划提供依据。同时，充分考虑城市自身资源禀赋条件和阶段性发展特征，因地制宜、实事求是地制定规划指标。深圳市国土空间总体规划从有效保障技术创新和产业成长的角度，合理确定全市以城市更新、土地整备等主导的存量低效用地再开发规模不少于170平方千米，完成有机更新不少于150平方千米。此外，应建立目标动态优化机制，根据国家和城市战略实施进展和地方实际，结合总体规划实施评估和国土空间规划城市体检工作，定期对存量空间盘活优化目标和指标等规划内容进行动态优化与调整。

——需求导向，创新多元治理体系下存量空间盘活优化路径。

坚持需求导向，才能因地制宜、因城施策，以规划的确定性有效应对发展的不确定性。各城市面对的发展环境复杂多变，多元、多类城市问题相互交织和重叠，问题缘发的因素也各有不同。为此，通过搭建“政府—居民—市场主体—专业团队”多元主体共商共建共治共享平台，完善现代化空间治理体系，可充分将现实需求和迫切问题转化为规划目标策略和空间布局方案，为实施路径创新创造良好条件。《指南》强调，以宜居、人文、绿色、韧性、智慧为理念，重点关注当前城市空间结构不优、土地利用低效、发展活力欠缺、设施配套薄弱、人居品质不高、空间环境不佳、历史遗产保护活化不足等核心问题，围绕补短板、强功能、显特色等工作重点和方向，针对特定存量空间对象类型采取分门别类的更新方式和盘活优化路径，实现从物质主义、经济至上的价值取向转向人本主义、综合效益的价值导向，以此达成民生保障、公益优先、节约集约、绿色低碳等多维度综合发展目标。

其中，在民生保障方面，加强公共服务和基础设施供给，营造尺度适宜、配套优质、便捷可达的人性化公共场所空间，保障居民生活品质提升；在动能培育方面，通过场景创新、空间置换、业态更新、复合利用等方式，推动存量空间产业升级，提高投入产出效益；在生态环境方面，加强对生态敏感区域的系统性保护修复，推动结构性蓝绿空间综合整治和活力提升；在活化传承方面，注重历史文化资源保护传承和活化利用，塑造城市特色风貌。例如，南京市结合六类城市更新对象，提出美好家园营造、城市活力焕新、产业空间增效、名城保护复兴、山水魅力彰显、公共空间提质、安全韧性提升、智慧城市建设等八大更新行动计划；杭州市紧扣安全、活力、宜居、魅力等4条主线，提出推动居住空间安居宜居、产业空间提质增效、文化遗产传承活化、公共空间开放共享、城市设施安全提升、复合空间多元再生等六大更新策略与行动。

——实施传导，打通存量空间盘活优化“最后一公里”。

要将总体规划中相关城市存量空间盘活优化的规划目标、规模及空间布局引导要求有效落实到专项规划、详细规划及相关行动项目计划，就必须完善规划逐级传导机制。《指南》要求在划示存量空间盘活优化重点区域的基础上，综合考虑城市发展阶段、财政能力、市场状况、民生诉求、产业需求等因素，结合规划策略拟定规划引导要求和时序安排，为下位规划的深化编制提供指导依据。例如，南京市因地制宜提出分行政区更新规划导向、工作重点及差异化引导要求，探索建立市、区两级城市更新专项规划体系，重构“更新片区—更新规划单元—更新实施单元”三级城市更新空间管控体系，明确分层分级划定规则。其中，在总体规划中制定重点区域规划引导要求，在市级专项中划定更新片区和划示更新规划单元，制定更新片区规划指引，并结合片区功能统筹和布局优化，细化规划管控和引导要求，实现向区级城市更新专项规划的传导；在区级专项中划定更新规划单元和划示更新实施单元，制定更新单元规划指引，突出刚弹结合，进一步细化明确规划管控和引导要求，指导更新规划单元层次详细规划编制。

此外，《指南》要求加强针对存量空间的项目评估、市场评估、财政分析、资产权益配置等各类专题研究，更好发挥规划对行动项目实施的科学引领作用，真正做到资金和要素跟着项目走，项目跟着规划走。而且，突出问题导向，立足项目实施需要，建立健全存量空间盘活优化的政策法规体系，促进规划、土地、审批、不动产登记、资金筹措、社会治理等多元政策融合创新，逐步改进现行标准规范，推动分类规划修改与动态维护，简化优化管理流程，避免僵化管理和机械落实，积极探索可持续的存量空间盘活利用新模式。

分层编制动态优化 编管结合持续维护丨国土空间详细规划实施 ——《城市存量空间盘活优化规划指南》系列解读之五

（作者系《指南》编写组成员，上海市城市规划设计研究院城市更新与公共空间促进中心副主任）

依据《城市存量空间盘活规划指南》（以下简称《指南》）所提出的“国土空间详细规划的分层编制、动态编制及动态维护”框架，详细规划不再是一成不变的静态蓝图，而是一个需要持续适应城市发展动态变迁的过程。随着城市发展从增量扩张逐步转向存量优化，动态编制及维护在详细规划中的重要性愈发凸显。它不仅是应对城市复杂系统挑战的必要途径，更是纠正规划实施中偏差、确保规划有效性的关键举措。

城市作为一个有机的生命体，其内部的社会经济结构、人口流动态势、产业升级节奏等诸多因素，均呈现出高度的不确定性与复杂性。传统的静态规划管理模式难以精准且全面地预判和适应城市长期发展的复杂变化。面向存量空间的详细规划，借助分层编制、动态编制和动态维护机制的持续反馈体系和周期性评估手段，能够敏锐捕捉城市发展过程中的变化，及时发现并优化详细规划执行过程中的不适应性。

分层编制

构建“目标传导—实施落地”的刚性弹性协同体系

强化目标传导。国土空间详细规划作为实现“多规合一”的关键环节，肩负着将国家重大战略部署及上位规划目标精准传导的重任。尤其对于面向存量空间的详细规划，需要具备对城市发展态势变化的敏锐洞察与快速响应能力和国土空间总体规划的目标传导力，而分层编制正是提升这一层级空间治理效能的有序手段。

《指南》提出面向存量空间，建立规划单元和实施单元两个层次的详细规划编制体系。其中，规划单元落实国土空间总体规划的刚性要求，明确规划单元的发展定位、功能结构、建筑规模总量及公共服务设施底线配置，宜采用总量管控的方式，管控引导到实施单元；实施单元结合权属关系与市场需求，细化用地边界、开发强度及建设时序，管控引导到地块。

分层次的详细规划编制，在规划单元层面更关注总量管控和空间形态重点导控等“刚性管控”要求，在实施单元层面注重“动态适应、总量平衡”的动态协调性；通过刚弹结合、动态衔接的编制内容和管控方式，落实总体规划的传导要求；确立国土空间详细规划“规划单元+实施单元”的基本编管模式，在此基础上形成滚动实施、动态维护的运行机制，面向全域全要素管控需求，在“单元”这个层级为详细规划与行动计划、相关专项的协同留好接口。

推动实施落地。详细规划分层编制，是增强其应对城市复杂性与不确定性能力的重要措施。在坚守规划核心刚性要求的基础上，分层编制思路为灵活响应市场需求的变化、满足社会多元主体的诉求以及保障权利人合法权益，提供了必要的结构性支撑。

北京、广州、上海等城市为适应这一需求，增设详细规划的中间传导层级，搭建细化分层的规划传导体系，通过规划单元传导层级，打通总体规划向下传导的路径，分解总体规划层级的刚性控制指标。例如，上海在城市更新路径下，面向存量地区在总体规划和原详细规划层次之间增设了更新单元规划编制，落实总体规划及各级各类公共服务设施的布局要求、开展“三师”联创方案编制；在此基础上，结合相关政策和市场需要，对接土地供给和建设实施要求进行优化细化，支撑更新项目实施，开展项目实施方案编制及优化调整项目控规。

《指南》提出，规划单元不仅要落实总体规划刚性要求，更要有规划统筹思维，加强单元之间的系统协同，统筹划定规划单元，以片区综合开发理念统筹低效用地再开发重点区域。详细规划一方面需要落实总体规划目标，另一方面要激发市场活力，是推进城市更新行动的政策性工具。统筹规划资源、增强空间价值，从空间和时间维度，从片区统筹、政策适配、项目运营等角度，进一步提升规划编制水平和空间设计品质，既能让详细规划更好地保障城市公共利益，也能让详细规划合理合法指导用途管制与建设实施，让详细规划更好用。

动态编制和动态维护

建立“需求响应—滚动更新”的全周期规划机制

按需滚动编制。面向存量空间，详细规划的动态编制和维护是国土空间规划从“静态蓝图”向“动态治理”转变的重要举措。在坚守公共利益底线和整体规划结构的基础上，如何赋予详细规划必要的韧性与动态优化机能，使其成为兼具法定效力和实施应对能力的治理工具，为城市高质量发展赋能，是详细规划编管优化的重要方向。

《指南》指出，“详细规划宜结合经济发展和治理需要，动态编制”。如北京近期加快推动对存量地区控制性详细规划的编制，要求进一步加强规划实施率超80%的存量更新街区统筹编制，各区按需有序开展既有控规评估与优化工作，因地制宜优化规划内容、提出实施策略，参照新的标准规范，结合相关专项规划，对既有控规进行动态优化完善，转化形成街区控规成果“一文一图则”。

实现全过程治理。动态维护是协调公共利益和个人利益的重要方法，是保障规划实施的重要机制。《指南》提出，在不违背总体规划和规划单元详细规划的强制性管控要求的前提下，可通过局部技术性修正和优化调整，对规划单元及实施单元的详细规划进行动态维护；对于契合公共利益的正向调整诉求以及实施过程中产生的误差，可采用详细规划的动态维护机制。这种方式能有效规避“一刀切”式管控的过度“刚性”，确保规划调控更加合理且精确，为在坚守公共利益底线基础上，兼顾现实需求、适应不确定性，合理预留了弹性调整空间，进一步提升了规划的灵活应变与适应能力。

编管结合

依托“持续维护—制度保障”的正负面清单管控方法

持续维护正负面清单。《指南》提出在规划单元编制和动态维护中强化正负面清单管控方式，建立的正面清单应突出保障民生和激励公益性的导向，负面清单应以避免影响公共安全、历史文化保护等为原则，增强规划实施的适应性和操作性。

在规划单元编制中，正面清单需列出符合公共利益、保障生态资源和安全底线、提升城市品质、提高空间复合利用且风险可控的正向优化情形（如产业用地与配套融合、轨交站点等地区周边复合利用、社区设施的复合设置等）；通过负面清单明确禁止调整或严格限制调整的情形，守住规划底线和公共利益。同时在动态维护中，可通过持续更新正负面清单适应新的战略目标和变化需求，提升规划管控的精准度与合理性，提高规划的审批效率。

如2020年上海为优化营商环境、深化审批改革，对符合规划导向的项目建立快速通道，推出详细规划的实施深化程序；2024年，为顺应产业升级、住宅发展、民生保障等变化，衔接存量空间盘活的重点专项工作，更新实施深化规定。《关于进一步完善上海市详细规划实施深化的工作意见》针对存量用地盘活等情形，如对公共设施转换、新增租赁房、工业上楼等详细列出正负面清单，细化规定了实施深化的适用情形。通过明确的清单式管理，为规划实施提供了更为清晰、具体的操作指引，有效提升了规划实施的效率与质量。

又如广州2023年推出相关政策，明确设置综合产业用地，用地主体可根据实际需求转换土地用途，无需办理国土空间详细规划和规划条件调整手续。在符合规划条件和负面清单管控要求条件下，此类项目建成后需要调整建筑使用功能的，属于城市建设用地同一中类内的，无需再申领建设工程规划许可证；属于需要在城市建设用地中类与大类间调整的，直接依照原规划条件办理建设工程规划许可等。

同时，要加强相关条件的同步审查。如上海提出产业项目通过规划实施深化实施“工业上楼”的，应谨慎对待，加强审核，充分了解企业的生产内容，防止出现工业房地产。审慎研判地块拆分、规划用地性质调整的原因及影响，加强对产业项目前期情况调查和可行性论证，了解其生产特征，保证规划的严肃性和有效性，避免产业地块短时间内反复拆分或合并地块，重复调整容积率和高度。

动态更新“一张图”。《指南》提出“因布局优化、品质提升和项目实施等需要，可对规划单元和实施单元详细规划进行优化调整，地方可根据实际制定简化审批程序的规定”等简化审批许可流程情形的设定，对提升详细规划的效能、保障公共利益、激发市场活力具有积极的推动作用。

如上海的实施深化程序，是在建设项目管理阶段通过专家、专业部门论证等方式，对实行弹性控制的指标予以确定，无需修改详细规划；自然资源部门将规划更新的图则纳入上海市国土空间基础信息平台统一管理，完成入库的规划图则，作为建设项目管理的规划依据；涉及道路红线、河道蓝线、电力黄线、铁路黑线及轨道交通等规划控制线调整的，由市级自然资源部门统一在项目管理阶段予以认定，控制线调整与相关地块图则更新同步完成。

综上，详细规划编管结合核心在于“分类施策、明确规则、技术赋能、空间统筹”。分层编制、动态编制和动态维护，为详细规划在坚守底线的同时灵活适应发展需求提供优化解决方案。各地可在实践中结合城市的发展阶段、核心问题和治理能力，因地制宜地构建具有地方适应性和地方特色的分层编制、动态编制和动态维护体系。

精准评估促提质 盘活存量增效益丨国土空间详细规划实施 ——《城市存量空间盘活优化规划指南》系列解读之六、

（作者均系《指南》编写组成员，第一作者为福州市规划设计研究院副主任设计师；第二作者为北京大学—林肯研究院城市发展与土地政策研究中心主任）

当前，我国城市发展进程已进入存量提质增效的高质量发展阶段。盘活利用城市低效存量空间，是破解土地资源紧约束、推动城市有机更新、提升城市功能品质的重要途径。然而，城市存量空间盘活优化项目往往涉及复杂的产权关系、多元的利益诉求和较高的实施成本。科学、精准地进行市场可行性与财政可持续性评估，成为项目成功落地和长效运营的重要前提。《城市存量空间盘活优化规划指南》（以下简称《指南》）强调了城市存量空间盘活优化项目的市场、财政分析以及项目评估研究的重要性，明确了加强项目评估的要求和指引，标志着城市存量空间盘活优化项目的评估工作从经验判断向科学决策的实质性转变。

——加强城市存量空间盘活优化项目评估

《指南》从加强项目评估的角度，鼓励构建贯穿城市存量空间盘活优化项目全生命周期的市场与财政分析评估机制，将其作为项目策划生成、方案比选和政策制定的重要依据。项目评估工作主要体现在三个方面：一是近期实施规划中，要结合市场和财政分析，明确城市存量空间盘活优化的近期实施目标与重点任务，统筹近期实施的空间部署和时序安排；二是实施单元详细规划中，要综合考虑市场参与、项目运营和资源资产组合配置等因素，确定规划地块的法定规划管控和引导要求，支撑项目的落地实施；三是鼓励开展资产配置方案研究，通过对存量空间盘活优化项目开展“成本—收入—效益”的综合分析，分类提出资产整备、配置和运营策略，引导资源资产合理布局、高效利用，协同推动空间要素的有效供给。

此外，《指南》还明确了项目评估的具体指引。在附录“城市存量空间盘活优化的规划策略要点指引”中要求，通过多维度需求研判，精准匹配空间功能，明确城市存量空间盘活优化规划策略制定应坚持问题与目标双导向，并给出了不同适应情形；明确宜在实施单元详细规划编制阶段协同拟定项目综合实施目标，拟定若干初步设计方案并开展经济评估、财务评估、财政影响评估、环境影响评估、社会影响和相关风险评估，通过多方案比选，确定最优可行方案付诸实施。

——市场评估：重在精准识别潜力，适配多元需求

城市存量空间的盘活优化，本质上是城市存量空间资源在市场经济条件下的再配置过程。市场评估的核心在于，精准识别空间价值、科学预判市场需求、有效匹配功能定位，这需要提高三个方面的认识。

一要认识到需求适配度分析是基础。评估不能仅关注地块本身，更要置于城市或区域发展的宏观背景中考量。二要认识到合法权益保障是重点。《指南》提出宜以城市存量空间合法的土地权属界线为基础，综合考虑土地权属情况、经济可行性以及市场参与和项目实施效果的辐射与撬动效应等，根据存量空间盘活优化项目的拟实施范围，综合划定实施单元的边界。三要认识到经营主体参与度是关键。吸引和稳定社会资本参与，是项目可持续的保障。《指南》要求“综合考虑市场参与、项目运营和资源资产组合配置等因素，确定规划地块的法定规划管控和引导要求”。

——财政分析：算清全周期账，创新融资机制

城市存量空间盘活优化项目投入大、周期长、回报慢，财政分析必须突破传统“静态算账”模式，构建涵盖全生命周期成本、多元化融资渠道、动态化绩效监管的创新框架。《指南》提出了城市存量空间盘活优化项目评估的“五维可行性标准”，要求项目满足经济有效、财务可行、财政可行、环境可持续和社会可接受。要求在项目立项之后和项目预可行性研究的基础上，统筹考虑城市财政、政策机制、投资收益、实施主体、各类影响和风险等因素，开展项目评估研究工作，以判断项目实施的可行性和成功的可能性，在实施单元详细规划层面协同保障实施项目的实施和运维。

《指南》明确了开展项目评估研究的内容要求，其中：经济评估是考量项目设计方案的经济成本和经济效益，对于出于社会公益目标或环境目标的城市存量空间盘活优化投资项目，宜以最低的经济成本来达到既定的社会或环境目标；财务评估是以投资主体的视角考量该主体投资、建设和运营项目的财务成本和财务收益，估算项目方案能否给投资主体带来净收益；财政影响评估源于城市存量空间盘活优化投资项目往往涉及政府资金的投入，需评估其财政影响，以保证政府在近期有足够的财政能力支持项目的实施；环境影响评估主要分析项目方案给周围环境带来的影响，考虑减少各种负面影响的工程措施，并将其成本纳入项目方案成本中；社会影响评估主要是识别项目方案受影响群体，保障相关权利人的合法权益，估算负面影响以及补偿成本；项目风险评估主要识别、分析和量化项目方案实施和运营阶段面临的各种风险，主要包括城市安全、历史文化和生态与自然景观保护、社会稳定等方面以及不同风险对项目经济活力和财务活力的影响等，并考虑风险防治措施。

——实施路径：编制投资项目可行性研究报告

具体操作层面，可按照《指南》要求，参照国家发展改革委2023年3月印发的《政府投资项目可行性研究报告编写通用大纲（2023年版）》开展城市存量盘活优化项目的评估工作，编制城市存量空间盘活优化投资项目可行性研究报告，作为项目决策的重要依据。

可行性研究报告的主要内容包括：确定目标和绩效指标，即根据城市存量空间盘活优化对象的情况，综合确定项目实施的目标，并给出若干绩效指标；编制项目技术方案，即围绕项目目标和绩效指标编制多个技术方案，通过多方案分析比较选出最佳设计方案；重点开展经济评估、财务评估、财政影响评估、社会影响评估和项目风险评估等，即综合考虑项目实施全生命周期的经济、财务、财政、社会影响和项目风险，并提出应对风险的措施；提出项目可行性研究的主要结论和建议。

在近期实施规划方面，应加强近期规划与中期财政规划衔接，针对近期考虑优先实施的投资项目开展财政影响评估。评估的主要内容包括：地方政府财政承受能力；地方政府举债空间和债务可持续性；城市更新政府投资可能产生的财政支出挤压效应；城市更新项目给公共基础设施运营和维护带来的支出需求规模等。

——加强项目评估，提高投资决策科学化水平

从《指南》关于加强项目评估的要求来看，城市存量空间盘活优化项目的评估需要把握三个关键。一是要强化全生命周期成本核算，统筹考虑项目建设、运营维护、管理服务等全生命周期成本。二是要创新多元化融资模式，探索财政资金、社会资本、金融资本、产权人自筹等多元投入机制，拓宽融资渠道。三是要建立资金动态监管与绩效挂钩机制，强调加强资金使用监管和绩效评估，建立评估结果与资源配置挂钩机制。

盘活利用城市低效存量空间不仅是城市空间的重构，更是城市发展逻辑的深刻变革。在社会主义市场经济条件下，要以市场的眼光重新认识和审视城市建设和发展的逻辑，应重点加强城市存量空间资源的优化配置，进一步提高城市存量和增量空间资源协同配置的效益和质量。同时，加强城市存量空间盘活优化的项目市场和财政分析评估，将有助于防控项目实施的各类风险，提高投资决策科学化水平。

从总规到单元详规，系统构建技术路径丨国土空间详细规划实施——《城市存量空间盘活优化规划指南》系列解读之七

（作者系《指南》编写组成员，成都市规划设计研究院副院长）

在我国城镇化从快速增长期转向稳定发展期、城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效的内涵式发展转型阶段，为充分发挥“五级三类”国土空间规划体系对城市存量空间盘活优化的统筹引领作用，《城市存量空间盘活优化规划指南》（以下简称《指南》）依托国土空间总体规划与详细规划两个层级，将存量空间盘活在总规与详规之间进行差异化指引与落实，系统构建了“战略引领—分层传导—精细管控”的技术路径，回答了“为什么做、做什么、怎么做”等问题，为地方实践提供了标准化、可操作的指引和规划技术建议。本文围绕分级传导协作、编制内容要求、专项技术支撑三个维度，聚焦解读国土空间总体规划与规划单元详细规划两个层级的核心内容与协同逻辑。

为什么做：目的与价值

总规“定方向”与详规单元“强传导”的上下协作

——国土空间总体规划层面，进行全局统筹的“战略引领”。

在国土空间总体规划层面，围绕城市发展目标，对城市存量空间的规划目标和工作重点进行明确，提出完善功能结构、优化空间布局、提升空间品质、激发经济社会活力、提升城市竞争力等方面的主要工作方向，发挥总体规划层面的“战略引领”作用。

——规划单元详细规划层面，完成承上启下的“中间传导”。

规划单元详细规划是连接总规与实施单元详细规划的“中间桥梁”，通过“划单元、定规则、强协同”，将总规的宏观目标转化为详细规划的微观管控要求，向上承接总体规划确定的工作重点与规划策略、落实总体规划有关的刚性要求，向下对接项目实施方案、为实施单元详细规划预留弹性，确保空间治理的延续性与实施效能，起到详细规划层面的“战术落地”作用。

做什么：主要任务与编制要求

总规“目标策略”到详规“传导管控”的双向支撑

——国土空间总体规划层面，从全域统筹到城区优化。

《指南》提出在总体规划中存量空间优化的编制内容包括“市/县域”与“城区”两个层面，并强调对近期的部署安排。

在市/县域层面，完成全域目标任务制定的“总体部署”。

紧扣城市发展目标，衔接总体规划中其他各系统的规划要求，提出市/县域层面存量空间盘活优化的规划目标和工作重点，拟定推进城市存量空间盘活优化的空间部署和时序安排。

在城区层面，进行划示重点区域与制定策略任务的“系统提升”。

划示重点区域，是基于国土空间规划“一张图”和建成地区的节约集约程度综合评价，结合区县行政区划，识别需优先盘活优化和重点施策的重点区域。

如，《南京市国土空间总体规划（2021—2035年）》提出针对存量土地的建筑质量、产出效益、空间分布、利用强度等特征，开展城中村、棚户区、老旧工业区等用地绩效摸底评估，重点推进南京江宁高新技术产业园、南京江北新区产业技术研创园、板桥等区域内的低效用地再开发，采取差别化的再开发方式和规划引导。

制定策略指引，是围绕目标任务制定，将目标导向与问题导向相结合，面向老旧厂区、商业街区、居住社区、公共空间等典型存量空间对象，系统性制定优化空间结构、盘活存量用地、加强复合利用、提升空间品质、改善设施配套等方面的策略要点指引。同时可针对存量空间优化的重点区域和不同的城市存量类型，提出分区分类优化策略和重点任务，差异化优化存量空间格局和功能布局。

如，《成都市国土空间总体规划（2021—2035年）》提出优化中心城区空间布局和结构，完善城市公共中心体系，疏解中心五区非核心功能，提升核心功能承载，推动产城融合、职住平衡，增加公服用地规模，提高绿地占比与路网密度，构建城园相融的公园城市空间形态等存量空间优化策略。

又如，《南京市国土空间总体规划（2021—2035年）》以有利于历史文化保护、城市空间结构优化、经济活力激发、宜居品质提升、公共设施完善为导向，因地制宜、分类引导城市更新，完善15分钟生活圈配套，完善城市功能，提升安全韧性，增进民生福祉等系统更新策略。

近期实施规划，是实施落地的“项目抓手”。

通过衔接国民经济和社会发展五年规划，将城市存量空间盘活优化的近期实施目标与重点任务纳入到总体规划的近期实施规划中，并分解形成为具体项目，明确责任主体和时间节点，作为存量空间重大项目和重点片区实施落地的重要依据。

如，《上海市国土空间近期规划（2021—2025年）》要求实施中心城区有机更新行动，以“一江一河”滨水区建设为重点，以旧区改造和旧住房更新改造为抓手，形成全市最高品质的空间、最密集的就业、最深厚的历史底蕴、最优质的营商环境的卓越城区。大力推进中外环区域重点地区城市更新，加快建设产城融合的创新型城区。

又如，《北京市国土空间近期规划（2021年—2025年）》提出引导重大项目向城南布局，推动高精尖产业向南部地区进一步集聚。集中力量推动大兴国际机场临空经济区、南中轴生态文化发展轴、南部科技创新成果转化带等区域规划建设。积极推动南苑—大红门重点片区更新改造，在南中轴、大红门地区落地一批重要项目。发挥重大功能性项目带动作用，推动城市南部地区高精尖产业发展，着力推动产业集群能级跃升。

——规划单元详细规划层面，从“单元划定”到“管控指引”。

存量空间规划单元是覆盖一定规模或集聚度存量空间更新对象、统筹存量空间区域规划要求和空间安排的一类规划单元，是存量空间优化重点关注和管控引导的规划单元。《指南》指出在单元划定的基础上，通过规划单元详细规划将上位总体规划战略目标、管控底线、功能布局、资源利用等方面的要求分解落实到各规划单元。

注重统筹性和系统性。根据更新对象的规模或集聚度，以资源统筹理念统筹存量空间的盘活优化，体现空间统筹性；以空间盘活优化策略为导向，体现规划系统性。

合理确定边界与尺度规模。结合行政管理范围，综合考虑铁路、道路等线性交通设施，河流、山体等自然地理要素的分割关系；合理控制单元尺度，一般可在1～5平方公里左右。

与详规单元衔接。强化与行政边界协同，并与现有规划管理单元衔接；既有控制性详细规划单元，若符合存量地区规划单元划定的基本原则、更新对象集聚程度较高的，可将其直接作为规划单元。

传导管控与提升指引。

传导落实。落实总规的管控底线，如耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界、水体保护线、绿地控制线、市政基础设施建设控制线、历史文化保护线、洪涝风险控制线等管控底线等。

容量控制。确定存量地区规划单元的主导功能、空间布局，以及总建筑规模、主导功能建筑规模、规划人口规模和公共服务配套设施规模等容量要求。明确单元的各项规划总指标，宜采用总量管控的方式，管控引导到实施单元。

布局优化。以民生保障、公益优先、节约集约、绿色低碳等为导向，明确单元发展目标，提出单元空间结构和生产、生活和生态空间功能布局的优化方向。

形态导控。识别有价值和特征的城市存量空间城市肌理与形态，充分运用城市设计方法研究单元空间形态和功能布局，强化单元空间秩序与特色，提出开发强度分区和控制指标，以及高度、风貌和天际线等空间控制要求。对单元内具有一定历史文化价值的要素应按要求采取保护措施，延续历史风貌形态。

分类指引。尊重城市存量空间的复杂性和多元性，针对不同类型的存量空间（如旧厂房、老旧小区等），提出差异化优化方式（如整体改善、更新改造等）和多元化利用模式，鼓励采用组合式的盘活优化方式。

如成都市《锦江区四圣祠片区城市有机更新实施规划》通过延续历史上成都市“大城”东偏南29度倾斜的街巷格局，落实《成都市历史文化名城保护规划》相关要求，对片区内总体格局进行保护，保留纵横街巷骨架，不改变原有文物保护建筑肌理关系，结合楼宇更新及院落改造，植入总部办公及时尚消费产业空间；同时与周边大慈寺、太古里高密度、低强度的街区相协调，展现视野广阔的城市客厅形象与高地错落的城市天际线。

怎么做：技术要求与编制方法

将调查、评估与研究贯穿存量空间规划

为更好地将存量空间规划的目标任务、策略指引、传导管控等工作要求落实到总体规划和详规单元当中，《指南》对各层级规划提出了对基础调查、多维评估与相关专项研究的技术指引。

——做好基础工作，强化调查与评估。

面向城市存量空间的复杂性，需充分运用多元化的调查与评估方法，作为总体规划与单元详细规划目标、策略制定和布局优化等的重要支撑。

全域资源调查。按照全域全要素规划管理要求，在全域层面开展存量空间资源调查，作为明确目标、制定任务等的工作基础。

城区诊断评估。在城区范围进一步系统识别城市存量空间及其分类特征，建立“城市存量空间资源库”，并纳入“一张图”数据库，对城市存量空间进行问题诊断和潜力评估，作为划示重点区域和提出策略任务的工作基础。

单元基础调查。摸清单元存量空间底图底数，充分运用国土空间多元调查成果（国土调查、城市国土空间监测、国土空间规划城市体检评估、人口调查、地籍调查、不动产登记等）和多种调查方式（实地调研、社会参与、大数据分析等多方式多渠道）对存量资源资产和存量空间盘活优化需求与意愿开展调查，建立城市存量空间资源库。

多维评估。重点从单元系统承载力、环境影响、社会稳定等多个维度开展相关专项研究与评估，结合项目评估与资产权益与配置研究，统筹判断城市存量空间盘活优化达到规划预期目标的可能性、规划实施的可行性和可能涉及的相关影响。

如，《北京市回天地区街区控制性详细规划》中，控规通过综合体检，聚焦公服配套设施短缺、交通体系不完善、市政设施支撑不足、空间品质有待提升、职住分离现象严重、城市管理问题等核心问题，分类列出具体的“问题清单”，总结2万余条来自各方的意见建议，汇集成为社区定制的“需求清单”，针对本地区特点规划提炼形成“策略清单”，综合考虑居民需求紧迫度、产权主体意愿、实施难易程度等，统筹生成近期实施的“项目清单”，纳入五年行动计划。

又如，成都市《锦江区四圣祠片区城市有机更新实施规划》深入建筑尺度梳理更新对象，摸清更新潜力。规划叠加城市更新评价因子（建筑年代、高度、质量、业态、用地权属及居民意愿），分区分类确定老旧居住区、低效商业区、其他更新区，从地块尺度深入到建筑尺度，精准确定保护传承、优化改造、拆旧建新的更新方式。

——运用系统方法，做好各类专项研究。

衔接城市各专业系统，在基础调查和多维评估的基础上，各类专项研究结论可作为确定规划方案以及详细规划相关指标和管控要求的参考依据。

结合城市存量空间的不同类型和具体情况、政策法规以及上位规划要求，根据具体情况，可按需开展产业转型升级、城中村改造、历史文化保护、综合交通、公共服务设施、市政基础设施、保障性住房、“平急两用”公共基础设施、地下空间、土壤修复、防灾减灾、风貌形态和经济测算等方面的专项研究，为细化管控和分类指引等相关要求提供技术支撑。

如，《深圳市金威啤酒厂更新单元规划》开展规划定位、功能和相关专项研究。针对“粤海深圳国际黄金珠宝交易中心”总体定位，开展细化的产业及功能研究；在功能研究方面，对不同产业类型对应的就业人群特征和办公物业偏好进行分析，包括文化创意产业、金融业、高新技术产业等产业类型，以支撑功能布局的优化。同时开展文化遗存保护利用、市政工程设施、交通影响评价和公共服务设施专项研究，提供方案支撑。

——开展方案研究，运用城市设计手法。

在调查评估和相关专项研究基础上，充分运用规划原理和城市设计方法，结合存量地区资源条件，进一步统筹优化片区的功能布局和空间结构，明确景观风貌、公共空间、建筑形态等方面的设计要求，为用地布局、功能组织、开发强度等相关内容提供技术支撑和优化建议。

如，《上海市杨浦滨江地区城市更新规划研究》结合杨浦滨江南段城市设计方案研究和历史风貌保护要求，在既有滨水及城市贯通空间宽度基础上，将开放空间拓展至杨树浦路沿线，滨江绿地与工业遗存腹地城区有机融合布局；同时结合杨树浦路站、临青路站与腾越路站进行高强度TOD开发，形成大桥东、八埭头两组高层区，以及“煤气厂—电厂”高层带，在协调保护与发展之间的关系的同时，塑造重点突出、起伏有致、层次分明、具有标志性的滨江天际轮廓线。

——使用弹性工具，采取正负面清单管控。

除传统规划控制线、指标等管控方式外，运用正负面清单增加单元管控的弹性，形成正面激励和负面控制。

正面清单。以保障民生公益、促进产业功能发展为导向，围绕政策鼓励的事项因地制宜地建立弹性规则，通过更加灵活的管控强化规划单元正面激励。

负面清单。以避免损害生态环境，强化公共安全、历史文化保护等为导向，明确单元相关禁止事项，守好规划单元管控底线，释放更多的正面可能性。

如，《北京市城市更新条例》第四十八条规定，探索实施建筑用途转换、土地用途兼容。市规划自然资源部门应当制定具体规则，明确用途转换和兼容使用的正负面清单、比例管控等政策要求和技术标准。

又如，《广州市城市更新专项规划（2021—2035年）》提出明确项目正负面清单，优先推进近期发展重点、历史文化保护、战略发展区域、重点功能片区、枢纽门户、交通干道等的城市更新项目，对不符合“三区三线”、历史文化保护、城市环境总体规划等相关规划，或是大范围涉及生态廊道、可能导致“田中城”等情况的城市更新项目，原则上不列为全面改造项目。

综上，《指南》的发布，标志着我国城市存量空间的规划和管理从“探索实践”迈向“规范化、体系化”阶段。通过构建“国土空间总体规划—规划单元详细规划”的传导关系保障法定性，通过明确编制内容支撑操作性，通过优化编制体系强化适应性，最终形成“目标可传导、程序可适应、实施可落地”的存量空间盘活的规划路径。

重塑规划编制体系 贯通存量空间治理链条丨国土空间详细规划实施 ——《城市存量空间盘活优化规划指南》系列解读之八

（作者系《指南》编写组成员，分别为湖北省武汉市自然资源保护利用中心副主任，武汉市自然资源保护利用中心空间规划研究部部长）

当前，我国城镇化进入稳定发展期，城市发展从"摊大饼"式增量扩张转向精雕细琢的存量提质阶段。2025年中央城市工作会议提出城市工作"五大转变"要求，《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》明确了城市更新的具体路径。在这样的背景下，《城市存量空间盘活优化规划指南》（以下简称《指南》）作为国土空间规划体系中首个聚焦存量盘活的国家标准，给地方解决存量空间治理问题提供了可操作的“说明书”。

——优化存量规划编制体系，贯通存量空间治理传导

《指南》跳出传统增量规划路径依赖，构建适配存量时代的规划治理新范式，通过搭建系统性的编制框架、重塑价值导向的编制方法、完善弹性化的管控机制、强化“数智化”的治理应用，实现了从规模导向向价值导向、从静态管控向动态适配、从指标管理向智慧监测的全面转型，为存量空间从分散利用向系统增值提供了技术支撑。

在编制框架方面，《指南》突破传统增量规划“单一层级、单向传导”的局限，将城市更新要求系统融入“五级三类”国土空间规划体系，破解总体规划战略蓝图与项目落地“两张皮”、部门专项规划不协调等问题，形成“纵向贯通、全域协同”的闭环体系。

在层级衔接上，依托国土空间总体规划与详细规划两级体系，《指南》构建“战略引领—分层传导—精细管控”的技术路径：总体规划明确存量空间盘活的总体目标、重点区域与规划策略，承担战略引领职能；详细规划则通过“规划单元+实施单元”分层编制，将总体规划要求细化为空间管控指标与项目落地路径，实现“战略意图—空间管控—项目落地”的无断层衔接。

同时，《指南》强化规划统筹引领作用，在财政平衡、空间资源资产配置、绿色低碳发展等方面融入新要求，通过依法优化编制实施流程，指导约束各专项规划，统筹协调空间与用地需求，推动规划更好适应存量时代经济社会发展趋势，全面提升空间综合效益。

在编制方法上，《指南》区别于增量时代的规模扩张、外向获取，而是将编制核心转向挖掘空间潜在价值，与存量时代追求差异化、性价比的更新需求精准适配，构建“问题精准识别—潜力深度挖掘—品质持续保障”的完整链条，推动规划从规模导向转向价值导向，让编制方法更贴合更新行动的目标导向。

总体规划层面，《指南》将存量潜力与城市战略双向绑定，以存量空间资源作为传导落实城市发展目标的基础；综合考虑城市发展阶段的实际需求和市场情况，形成优先更新区域清单；将城市“问题诊断”作为提出城市更新行动策略的基础，替代传统按人口规模分配用地指标的粗放模式。

详细规划层面，《指南》通过“规划单元提要求、实施单元赋弹性、动态编制应需求”的三层次设计，实现从静态管控到动态适配的突破。规划单元锁定主导功能、容量要求、空间形态导控，构建刚性管控底线，严守生态、安全、历史文化等核心利益，同时引导功能混合、空间复合利用。实施单元在不突破刚性要求前提下，动态把控容量指标，统筹优化空间功能布局，实现动态适配与弹性空间的平衡。

——完善“动态维护、刚弹结合”的规划管控机制

为灵活响应平衡短期效益与长期价值的可持续性需求，高效衔接项目落地，《指南》将规划的动态维护分为技术修正、优化调整、规划修改三类，通过明确各类调整适用情形，避免僵化管控，将成果纳入“一张图”，实现审批结果的全域协同与实时更新，确保机制落地的规范性、精准性与高效性。这一机制能够更好的适配存量用地复杂产权、历史遗留问题及多元利益诉求，通过灵活调整避免项目停滞；通过“小调整快办、大变更严管”方式提升效率，保障小微民生项目快速落地。

同时，《指南》在守住生态环境、历史文化等刚性约束的前提下，响应市场与民生动态需求，引导存量用地实现从“被动改造”到“主动适配”的转变，实现规划严肃性与实施灵活性的平衡。

——强化数智化在“信息整合、全程治理”上的应用

《指南》强化数智化在存量空间治理全链条的作用，以“一张图”平台为基础整合数据、贯通流程。规划编制依托“一张图”整合国土调查、城市体检等数据，结合大数据分析精准识别存量空间权属、质量等信息；全流程管理上，实现规划编制、审批、实施、动态维护的数字化闭环，确保管理高效可追溯。

在多部门协同中，统一底图与标准打破数据壁垒，整合多部门数据，实现信息共享与业务联动；公众参与层面，借线上平台公开数据与方案，结合大数据收集民意，将公众需求融入规划。

——以特色优势贯通存量空间治理的武汉实践

湖北省武汉市在落实《指南》的过程中，以国土空间总体规划为引领，结合自身“湖城共生、文城相融、数城智治” 的特色，将标准要求与地方创新深度融合，不断探索具有超大城市特点的存量空间治理路径。

近年来，武汉以国土空间总体规划为引领，依靠“规—建—管—治”合一的体制优势，搭起“专项规划—单元规划—年度计划”的三级体系，以城市更新单元为抓手，推行 “留改拆建控”多元模式，思路与《指南》的“总规统筹、单元细化、刚弹结合”不谋而合。

围绕“江城”水资源，武汉按照重要主导功能片区来划定存量盘活的特色单元。一方面，凭借滨江滨湖的生态优势，大力推进“以湖为单元”的片区治理，划定沉湖、后湖、东湖等“大湖+”提升单元；另一方面，发挥科教人才、交通区位优势，将城市功能型更新单元划分为“强功能、显特色、补民生”三类，形成差异化传导路径。这种传导机制既实现了总体规划中“生态保护、功能升级、民生改善”目标的层层落地，又通过“一单元一特色” 的定制化设计，避免了 “千区一面”的同质化更新，使《指南》的“全域统筹”要求转化为具有武汉辨识度的空间实践。

针对更新空间供给与更新需求匹配的实际问题，武汉以“空间+产业、规划+策划”为核心编制手段，确立“单元更新、片区推进、滚动实施”思路，强化规划统筹带动空间提质，优化流程保障方案落地。一方面，规划编制聚焦业态焕新与产业转型，将空间载体与产业发展、规划布局与功能策划深度绑定；另一方面，针对更新实施需求，将“四个先行”（评估先行、策划先行、运营先行、实施主体先行）贯穿编制全流程。同时，以“用地空间详细规划设计方案” 汇总各专项空间需求，涉及法定规划变更的，同步开展论证并按程序办理，确保成果兼具科学性与实操性，切实适配各类更新需求。

按照《指引》中关于强化详细规划动态维护的要求，武汉在规划变更弹性管控上推行“分类施策、精准适配”模式：灵活运用控规管理规定、兼容性管理规定等政策工具，对扩大“五线”（红线、绿线、蓝线、紫线、黄线）保护范围、增设公益性设施等“补短板”类变更，以及不涉及强制性内容的控制性详细规划深化细化，对应《指南》中的技术修正范畴，纳入控规维护机制高效办理；对街坊内符合兼容性的用地调整，对应《指南》规划优化调整要求，经专业论证后直接应用于规划管理，如汉正街中央服务区单元将工业用地兼容为文创办公；对涉及生态红线、更新单元主导功能变更等突破强制性内容的“大变更”，仍需按法定程序严格审批。

武汉凭借在智慧城市建设中具备显著优势，紧扣数智化要求，以“一张图统筹 + 全流程智治”构建覆盖“调查—规划—实施—评估”的智慧监测体系，实现存量空间治理从指标管理向智慧化监测的转型。

在基础数据整合上，武汉打造全域统一的数字底图，融合国土调查、地籍产权、地下管网等多维数据，平面精度细化至建筑边界，立体维度涵盖地上地下分层功能，实现政府多部门数据共享共用，为更新规划提供精准底图支撑。

在全流程智慧治理上，依托国土空间规划实施监测网络（CSPON），武汉构建了“效率+形态+功能+价值”四维评价体系。同时，结合全周期管理要求，强化“前评估—后评价”监管，前评估聚焦民生需求与生态承载，杜绝“伪更新”，后评价以公众满意度为核心指标，建立问题整改台账，反馈至下一轮更新。

武汉的实践既严格遵循《指南》的体系化要求，又通过特色路径创新，为超大城市存量空间盘活探索了可行的实施路径。

探索传导与实施协同的详细规划编制方法丨国土空间详细规划实施 ——《城市存量空间盘活优化规划指南》系列解读之九

（作者系编写组成员，深圳市城市规划设计研究院股份有限公司常务副院长兼技术总监）

我国城市发展进入了以存量提质增效为主的新阶段，城市存量空间更新、盘活、优化、再开发的现实需求日益增加，对详细规划传导、指标管控、项目实施等方面提出了更高的要求。为实现规划管理与项目实施间的高效协同，推动城市品质的内涵式提升，《城市存量空间盘活优化规划指南》（以下简称《指南》）建立了“规划单元—实施单元”详细规划分层编制机制，分层构建存量空间盘活优化规划策略，强化详细规划在存量时代中的传导效率和控制弹性，更好适应城市更新实施的不确定性。

实施导向下国土空间详细规划面临的挑战

体系传导不畅。现行控制性详细规划体系未充分考虑增量用地和存量用地在管理机制、实施路径上的差异，在城市存量空间盘活实践中难以有效传导并落实上位规划的要求。

管控弹性不足。单一层次“一管到底”的管控形式无法满足城市存量空间盘活诉求，既有的刚性规划条件难以适配实施需要，导致大量的控规调整诉求产生，规划的科学性、权威性遭受挑战。

要素特征不显。不同城市片区的管控形式、管控要素和管控指标等内容均质化。对城中村、老旧小区、老旧街区、低效产业园等不同类型城市存量空间的复杂情形和特点，缺乏有针对性的考量和回应。

利益平衡不够。存量空间涉及更为复杂的权利关系，传统规划往往未充分了解利益相关方的意愿和市场诉求，难以结合利益平衡目标设定规划条件，缺乏规划实施的激励机制设计，导致项目实施困难。

上下传导、“刚弹结合”、面向实施的详规编制优化策略

建立规划单元和实施单元两个层次，打通国土空间规划向下传导路径。

随着国土空间规划体系日趋完善，详细规划不断与存量空间交叠，详细规划的传导层级逐渐延伸至城市更新项目实施层面，各城市开始探索控规的分层编制技术。例如，深圳依托标准单元创新了法定图则“编制到地块，管控到单元”的分类编制与管控方式；珠海采用分类编制、分级管理的方式，构建“编制单元—规划管理单元”传导体系。

结合各地实践，综合考虑规划管理以及市、区事权划分等因素，以存量空间盘活优化为目标，《指南》将城镇开发边界内详细规划分成规划单元和实施单元两个层次。规划单元详规在城镇开发边界内实现全覆盖，依托行政边界、重点区域、道路、自然山体等地理要素形成清晰的范围；发挥传导管控的核心功能，通过明确规划单元的各项规划总指标、采用总量管控的方式，通过指标、分区、位置、清单等各类传导载体，以刚性落实、弹性优化、按需增补等传导方式，约束和统筹实施单元详细规划的编制。

实施单元详规则以存量空间土地权属界线为基础，在落实规划单元详规管控要求的基础上，更加注重资源资产关系，明确地块的各项规划指标，是指导地块开发建设的详细安排。详细规划的分层编制，体现了增量阶段城市“建设管理”到存量阶段空间盘活提升“城市治理”的转变。

详细规划分层编制示意

规划单元详细规划——“刚弹结合”、因地制宜，实现空间价值匹配。

要素管控“刚弹结合”，逐层细化控制要求。《指南》中规划单元的刚性管控体现在单元主导功能、公共服务与基础设施、历史文化保护、蓝绿空间、“五线”范围和总体规划明确管控等底线要求，以及存量地区的总建筑规模、建筑增量等容量上限，强调功能结构和底线管控。弹性则体现在规划单元详规原则上不规定具体地块控制指标，地块指标和空间布局可在规划单元内部进行综合平衡，从而有效提高后续规划实施的灵活性和可操作性。同时，规划单元详规提出高度、风貌和天际线等空间控制指引，从而实现对城市空间的总体把控。近年深圳探索在一定条件下组团内、标准单元之间建筑增量及公服设施的调剂与管理机制，如华强北片区根据不同改造情形对管控要素进行统筹调整，实现增量和设施的精准投放。

通过采取正负面清单管控的方法，以规划的弹性适应市场的不确定性。例如，广州提出城中村改造复建物业的综合产业用地（M/A/B，即工业用地、公共管理与公共服务设施用地、商业服务业设施用地）的具体准入建筑功能在详细规划阶段通过负面清单的形式进行管控，并纳入建设用地规划条件。正面清单突出保障民生和激励公益性的导向，负面清单以避免影响公共安全、历史文化保护等为导向，兼顾管控要求与实施操作性，为创新实践提供空间。

根据存量空间特征，因地制宜鼓励功能复合利用。例如，在产业用地盘活优化时宜灵活配置一定比例的关联产业用地和配套设施，推动产业发展和产业社区建设。又如，轨道交通站点周边、公共空间周边、各级公共活动中心、重要滨水活动区、历史文化保护区等地区的空间，适宜复合利用。

在方案研究方面，结合城市存量空间的不同类型和具体情况、政策法规以及上位规划要求，《指南》提出开展城市设计方案比选和相关评估与研究，为确定规划单元的规划目标、规划管控和引导要求提供技术支撑。例如，上海杨浦滨江地区编制城市设计方案和附加图则后，纳入控规管理，通过搭建建设项目规划实施平台，编制地区总图，实现精细化管控。

实施单元详细规划——综合平衡、保障实施，促进多元要素协同。

实施单元详规除落实规划单元详规传导的刚性要求外，《指南》要求综合考虑项目实施过程中的各类因素，平衡用地权益、拟定盘活措施、把控容量分配，确定地块的法定规划管控和引导要求，作为存量空间项目盘活的规划设计条件，形成详细实施安排，支撑项目落地。

综合平衡各方利益，提升项目可行性。范围划定上，《指南》建议充分了解利益相关方的意愿和市场诉求，评估存量空间盘活优化项目与周边的关系和对周边的影响；根据项目的拟实施范围，发挥实施单元对零散用地的整合作用，综合划定实施单元边界。盘活方式上，《指南》建议研究确定适配的规划和土地政策，并充分考虑市场参与、项目运营和资源资产组合配置等因素；需结合具体情况确定各类建（构）筑物、设施、空间等对象的盘活优化措施，确定保留、改造和拆除、新建和复建的建筑面积。例如，深圳沙井大街片区更新通过容积率转移机制，统筹古村保护与周边开发，兼顾历史保护及经济效益。根据《指南》，在指标核定上需统筹考虑土地房屋产权处置、公益性贡献及各方需求，可基于“同地同权”和“奖励贡献”原则，合理确定项目各地块的规划管控指标，保障相关权利人的合法权益，实现单元利益平衡。实施时序上，需考虑时序协同效应和空间聚合效应，提出项目实施的空间部署和时序安排建议。

设置激励机制，调动公共利益贡献、历史保护的积极性。《指南》以加强历史文化保护、山水格局构建、民生保障、公益贡献和鼓励产业升级为导向，提出了容积率核定的基本原则。例如，在对周边不产生负面影响的前提下，为保障居民基本生活需求、补齐城市短板而实施的市政基础设施、公共服务设施、公共安全设施项目，其新增建筑面积可不受规划容积率指标的制约；在经依法确定的保护保留对象及规划条件之外，对多保留历史建筑、多无偿移交政府的公共服务设施等公益性贡献，其建筑面积可按贡献的相应建筑面积补足。例如，上海杨树浦电厂的更新，通过规划调整明确保留历史建筑面积，拟用于建设中国电力博物馆、区域能源中心等公益性功能，调整后的控规与原控规计容建筑面积不变，新增保留工业遗存不计入容积率。

鼓励多专业团队协同合作，强化技术支撑。开展多专业专题研究，通过城市设计、项目初步设计方案和存量空间盘活优化项目可行性研究，进行方案比选，为合理确定存量空间盘活优化项目各地块的规划管控指标和引导要求提供技术支撑。

综上，在新的城市发展形势与要求下，通过把握城市发展规律、总结发展阶段特征、提取地方经验，以国土空间规划为引领，推动详细规划在存量空间盘活优化中发挥更有效的管控和引导作用。建立清晰的“刚弹并举”规则，强化规划统筹平衡；构建利益调节、肥瘦搭配的协调机制，持续激发市场活力；重视方案科学性与可行性，调动多方参与积极性。最终实现从零星开发到片区统筹、从局部优化到整体转型的转变，通过精细化治理，推动城市环境品质持续改善，促进产业转型升级，助力城市高质量发展。

推动国土空间规划与城市治理的有机结合丨国土空间详细规划实施 ——《城市存量空间盘活优化规划指南》系列解读之十

（作者系《指南》编写组成员，北京市城市规划设计研究院工程师）

2025年中央城市工作会议指出，当前我国城市发展已由大规模增量扩张转向以存量提质增效为主的新阶段，城市更新已成为推动空间优化和社会经济高质量发展的重要抓手和路径。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于持续推进城市更新行动的意见》进一步提出坚持规划引领，建立健全城市更新实施机制，全面开展城市体检评估，形成“发现问题—解决问题—评估效果—巩固提升”的闭环机制，并明确将城市体检、地下管网“一张图”及设施动态更新机制等基础调查和机制建设纳入中央财政资金支持范围。可见，基础调查已成为城市更新背景下国土空间规划编制与实施的核心环节。存量地区详细规划不仅要在空间上传导总体规划要求，更需要在时间与实施层面响应城市更新的新任务，坚持问需于民、问计于民、问效于民，通过优化空间资源配置、培育发展新动能、提升人居品质，实现人民群众获得感、幸福感与安全感的持续增强。

——构建系统的基础支撑体系

城市更新长期面临“底数不清”的突出问题，由此形成风险不可控、矛盾易发等困境。一方面，存量空间的规模、质量、用途和权属信息零散，缺乏统一平台支撑；另一方面，部分项目在实施中暴露出基础设施承载力不足、生态和历史文化保护缺位等问题，直接制约了更新的落地与成效。为破解这些难题，《城市存量空间盘活规划指南》（以下简称《指南》）提出要强化基础调查研究，构建科学、系统的基础支撑体系。

首先，要综合利用国土调查、空间监测、地籍调查、不动产登记等成果，将结果纳入“一张图”进行统一统筹，并结合互联网大数据、实地调研和社会参与，全面识别老旧失修建筑、土地利用粗放、功能错配、地区活力衰退等问题，建立城市存量空间资源库，动态纳入国土空间基础信息平台。其次，开展承载力和风险评估，重点分析基础设施、公共服务和资源环境容量，研判历史文化保护、生态景观维护和社会稳定风险，提出应对措施，避免更新带来新的压力或矛盾。同时，因地制宜开展产业升级、城中村改造、综合交通、保障性住房、地下空间利用、防灾减灾等专题研究，通过多方案比较确定优化路径和管控指标，使更新更具前瞻性和针对性。

在实践层面，北京创新了以街区为单元的控制性详细规划编制“四步走、八清单”方法，即体检评估找问题，形成“问题清单”和“资源清单”；多元协商问需求，形成“需求清单”和“愿景清单”；整体策划配政策，形成“策略清单”和“政策清单”；制定计划推行动，形成“任务清单”和“项目清单”。这一方法将现状调查、公众参与、政策匹配和实施落地有机结合，动态纳入各区更新行动和年度实施计划，推动项目实现从策划生成到落地实施的闭环管理。

《指南》提出实施方案制定要尊重合法权益，充分了解利益相关方意愿和市场诉求，综合评估存量项目与周边的关系及影响，统筹考虑产权处置、公益贡献、上位规划要求及多方需求，研究确定适配的规划与土地政策。

北京在实践中通过“市级主策、区级主责”的模式，推动部门形成共识，建立市级协同联动机制，确保步调一致，并完善政策、管理和技术规范。同时，区级政府建立协同工作机制，针对更新的重点与难点研究制定具体政策措施，形成涵盖规划土地、财政金融、审批简化等内容的“政策清单”，有效打通更新过程中的堵点。这种自下而上的多元共治，不仅实现了制度创新和政策创新，也推动了详细规划真正成为统筹规划、协调利益、支撑实施的公共政策工具。

——从“静态蓝图”向“动态治理”的转变

适应存量地区优化盘活规划的核心在于建立分层次、可传导、可深化的规划体系，逐级落实总体规划，推动详细规划实行分层编制、动态编制和动态维护，确保建筑规模、空间布局和实施时序与战略要求相一致，实现从“静态蓝图”向“动态治理”的转变。

《指南》提出详细规划分为规划单元和实施单元两个层面，形成由总量目标到地块落实的逐级传导机制。其中，规划单元作为片区统筹平台，重点把控功能定位、开发强度和空间布局；实施单元则细化到地块层面的用途、容积率、建筑高度等指标，为更新项目提供可操作依据。这种“双层次”体系，既避免了规划过度刚性导致的适应性不足，又保障了总体目标的落地。

例如，北京控制性详细规划编制时就时序方面提出了“按需深化”和“动态运行”的机制：前者通过根据实施需求滚动编制，实现由“反复调整”向“持续深化”的转变，使空间资源供给与需求精准匹配；后者通过事权下放，构建“市级主导、区级主责、动态监管”的管理格局，使区级政府能够统筹区域空间资源与经济发展、民生保障、环境保护的关系，促进空间资源的统筹平衡、集约利用、高效配置、合理投放，适应超大城市更新管理的需要。

——从“管控为主”向“刚弹结合”转变

在城市发展进入存量更新阶段，明确详细规划的编制内容成为关键任务。当前，城市中低效用地、公共服务短板和空间布局失衡等问题突出，而传统规划模式过度依赖增量扩张，对存量空间缺乏系统引导，导致存量空间治理碎片化、实施困难。同时，存量更新涉及多元目标与复杂利益，若缺乏清晰依据，易造成功能错配和资源浪费。因此，详细规划需从单一的“蓝图”转向兼具约束力与适应性的“操作手册”，通过调查评估和方案研究，明确刚性、弹性和引导性要求，为单元规划提供制度依据。

《指南》对规划单元编制内容提出“四个强化”：一是落实管控底线，保障耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界和历史文化安全，并将总体目标分解落实到功能布局与容量指标，确保战略落地；二是强化空间形态管控，明确开发强度、建筑高度、风貌天际线等要求，引导城市形象与品质提升；三是分类引导存量优化，针对不同空间类型提出差异化策略，鼓励组合式更新，实现因地制宜的盘活利用；四是建立正负面清单，明确土地混合使用条件和比例，既守住底线又激发发展活力。该体系实现了从宏观战略到微观实施的衔接，回应了“底数不清、标准不一、执行乏力”等现实问题，为存量地区高质量发展提供了精细化制度保障。

实践中，北京探索了“刚弹结合”的控规体系。在刚性底线方面，严格控制人口、用地和建筑规模总量，坚守耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等不可逾越的界限，确保公共安全与整体利益不受侵害；在弹性适应方面，允许功能混合兼容，如商业与办公、社区服务设施的适度融合，并通过“建筑规模流量池”实现跨街区、跨地块的指标调配；同时在基准高度范围内优化建筑形态，灵活调整公共服务设施点位，更好匹配更新需求。该方式既确保总体目标不动摇，又赋予规划必要的灵活性，以应对市场和社会的变化。

同时，北京提出依据规划实施率差异实行分级引导。对于实施率80%以上的存量更新类街区，重点推进非首都功能疏解、功能完善、环境整治、河湖治理及违法建设治理等工作，加快老旧小区和楼宇改造。结合城市更新专项规划，全市明确178个重点更新街区，倡导以街区为更新单元，探索“清单式”“菜单式”详细规划模式，强化规划内容、方法与程序衔接。在类型上，居住类街区以昌平回天地区为代表，聚焦住房改善和公服补短，完善“一刻钟生活圈”；产业类街区以亦庄核心区为样板，推动园区“腾笼换鸟”、制造业升级；历史文化类街区以丰台长辛店老镇为示范，注重新老融合与文化传承，促进有机更新的高质量协同。通过刚弹结合的制度设计与分类实施，北京正探索形成兼顾刚性约束与灵活应变的详规体系，为城市更新提供可持续的规划支撑。

长期以来，传统控规往往以理想空间形态为出发点进行要素配置，缺乏与发展规划和专项规划的有效衔接，导致规划与治理脱节、实施中多规打架。在指标供给方面，传统控规大多采用标准化方式，缺乏基于市场供需的精细测算，难以为项目策划、成本核算和实施路径提供有力支撑。因此，需推动详细规划由“技术性规划”转变为兼顾政策统筹和市场导向、兼具政策工具功能的“综合性规划”，推动国土空间规划与城市治理的有机结合。

本文件按照GB/T1.1—2020《标准化工作导则 第1部分：标准化文件的结构和起草规则》的规定起草。

本文件由中华人民共和国自然资源部提出。

本文件由全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会（SAC/TC 93）归口。

本文件起草单位：自然资源部空间规划局、自然资源部自然资源所有者权益司、同济大学、深圳市城市规划设计研究院股份有限公司、北京大学、中国国土勘测规划院、自然资源部国土空间规划研究中心、北京市城市规划设计研究院、上海市城市规划设计研究院、广州市城市规划勘测设计研究院有限公司、南京市城市规划编制研究中心、成都市规划设计研究院、武汉市自然资源保护利用中心、上海同济城市规划设计研究院有限公司。

本文件主要起草人：张兵、周俭、黄玫、张勤、李枫、杨地、王薇、潘海霞、司马晓、黄卫东、刘志、徐小黎、陶晓龙、彭茹燕、石晓冬、王崇烈、奚文沁、邓兴栋、陈志敏、官卫华、阮晨、彭阳、王嘉、徐典、周文娜、姚南、郭友良、朱晨、赵昭、过茜、奚慧、赵若焱、刘杰希、岳隽、黄颖、陈俊杰、庄焕萍、杨立焜、王先龙、刘宛、谢海霞、苗泽、卢静、黄建中、袁奇峰、吴松涛、王富海、卓健、李晨源、邱旭峰、张艺萌、汪磊、孙聪、魏鹏、杨瑞、谢格宇、岳鹏龙。

在我国经济由高速增长转向高质量发展阶段，国土空间全域范围内针对存量空间资源开展的持续完善功能、优化布局、提升环境品质、激发经济社会活力、提升城市竞争力的建设和治理活动，是亟须坚持规划引领、统一和规范规划管理的重要领域。“多规合一”国土空间规划改革提供了新的制度环境，各级各类国土空间规划应充分发挥新的制度环境优势，充分适应城市存量空间资源更新、盘活、优化、再开发的要求，着力完善规划内容和规划管理程序，为建立健全覆盖全域全类型、统一衔接的国土空间用途管制和规划许可制度夯实基础。

近年来，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》《关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知》《城中村改造国土空间规划政策指引》《关于运用地方政府专项债券资金收回收购存量闲置土地的通知》等文件，推进城市规划和土地政策深度融合，创新国土空间规划政策机制，统筹优化各类增量资源配置和存量结构调整，支持盘活优化城市存量空间资源。经过一段时间实践，各地反映在城市存量空间盘活优化中亟须对国土空间规划的编制和实施管理加强规范和指导。为此，在总结各地实践经验基础上研制起草本文件，针对根据相关法律法规和标准规范组织编制的国土空间总体规划、详细规划，就有关城市存量空间盘活优化的编制内容和要求等方面提出一般性规划技术建议。各地可结合实际，按照城市存量空间盘活优化的总体目标和规划原则，细化本文件的规划技术要求。

本文件旨在强调“多规合一”国土空间规划的引领统筹作用，通过完善“五级三类”国土空间规划体系，一方面突出详细规划传导总体规划有关的刚性要求，另一方面增强实施阶段详细规划在编制和实施管理层面的弹性，体现规划在财政平衡、空间资源资产配置、绿色低碳发展方面新的工作要求，使国土空间规划更好地适应存量时代经济社会发展趋势和国土空间开发保护的需要。通过依法依规完善国土空间规划编制实施，加强对各专项规划的指导和约束，统筹协调市政、交通、教育、民政、体育等各专业部门对空间和用地的合理需求，提升空间使用的综合效益。

本文件适用于指导低效用地再开发、建设用地综合整治、城市有机更新等相关工作中的国土空间规划编制与实施，并将根据地方实践的逐步深入适时修订。

本文件提供了国土空间规划编制中城市存量空间盘活优化的总体目标和规划原则，对市、县国土空间总体规划（以下简称“总体规划”）、国土空间详细规划（以下简称“详细规划”）编制中有关编制内容等方面给出了技术指导。

本文件适用于在市、县国土空间总体规划、详细规划中涉及城市存量空间盘活优化内容的指导。

本文件没有规范性引用文件。

下列术语和定义适用于本文件。

是指城镇开发边界内已建成的城镇建设用地及其空间。

revitalization and optimization of urban stock space

是指对城市存量空间持续开展的完善功能结构、优化空间布局、提升空间品质、激发经济社会活力、提升城市竞争力的建设和治理活动。

注：包含闲置土地处置、低效用地再开发、建设用地综合整治、旧城镇改造、旧厂房改造、旧村改造、历史文化保护与活化利用等多种实践。

结合行政管理事权，统筹生产、生活、生态和安全功能需求，促进开发建设和交通与公用设施、公共服务设施综合承载能力相适应，统筹各类功能布局和空间安排而划定的法定详细规划范围。

注：包含增量空间、存量空间等不同类型的功能地域单元，本文件主要涉及存量类规划单元。

在实施主体较为明确、投资和运营维护方案较为清晰的情况下，衔接和传导规划单元详细规划要求，为确定实施项目相关地块的规划指标和管控引导要求而划定的、在实施层面开展法定详细规划的范围。

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是优化空间资源配置、开展各类开发保护建设活动的基本依据。国土空间总体规划和详细规划宜强化对城市存量空间盘活优化的统筹引领作用，坚持以人民为中心的发展思想，以“高质量发展、高水平安全、高品质生活、高效能治理”为目标，充分发挥国土空间规划对优化空间格局、转变城市发展方式、增进民生福祉、提升城市竞争力、推动城市高质量发展的作用，探索和创新适应城市存量空间盘活优化实践的规划方法，确保各项规划工作依法依规，因地制宜统筹做优增量和盘活存量，全面提高资源配置效率。

坚持以人民为中心的发展思想，依据国土空间规划统筹优化城市空间格局和功能布局，高质量有序推进城市存量空间盘活优化，宜遵循如下规划原则。

a） 坚持底线管控。严守资源安全底线，严格落实国土空间规划确定的各类管控要求，坚持公益优先、生态修复、保护传承历史文化，聚焦人民群众的急难愁盼问题，坚持民生保障、安全保障、补齐短板，持续改善人居环境品质。

b） 坚持节约集约。加大存量挖潜力度，有效盘活低效存量用地，坚持节约集约利用土地，提倡土地混合开发和空间复合利用，促进产业转型升级和空间资源高效利用。

c） 坚持绿色低碳。以国土空间规划实施体检评估为基础，结合城市发展阶段和城市存量空间资源的具体情况，以生态优先、绿色发展为导向，充分体现人与自然的和谐发展，推进高质量发展，适应未来发展需要。

d） 坚持多方参与。建立多元主体全过程、实质性、高效率的参与机制，充分发挥政府、市场和社会各方的积极性，促进合作共赢，推进治理创新。

e） 坚持资源优化配置。维护资源资产权益，尊重产权主体合法权益，优化资产配置，以财务可行、配置最优为原则推进城市存量空间资源资产的保值增值，确保规划能用、管用、好用。

f） 坚持数智治理方向。按照统一底图、统一标准、统一规划、统一平台的要求，建设自然资源管理和国土空间规划“一张图”，在构建国土空间规划实施监测网络（CSPON）中，集成各级各类国土空间规划成果数据和实施监督数据，不断完善数字化、智能化、全周期的规划管理体系。

围绕传导国家战略、落实城市发展目标，在总体规划中明确规划期限内城市存量空间盘活优化的规划目标和工作重点，划示重点区域，提出存量空间盘活优化的规划策略。相关规划策略要点见附录A。

基于国土空间规划“一张图”，整合多部门数据，分析城市存量空间利用效率的相关数据，开展建成地区的节约集约程度综合评价，初步识别需盘活优化的地区；依据国土空间总体规划的战略定位和功能布局，根据城市发展阶段特征、人口和产业发展趋势、财政能力、市场状况、用地潜力等因素，拟定存量空间盘活优化的策略，明确实施城市存量空间盘活优化的优先任务和重点区域。盘活优化重点区域的划示，可结合区/县行政区划确定。

在市/县域范围，结合城市发展阶段和总体空间布局要求，按照全域全要素规划管理要求，全面开展存量空间资源调查，提出城市存量空间盘活优化的规划目标和工作重点，可根据需要进一步明确盘活优化的重点区域，拟定全域推进城市存量空间盘活优化的空间部署和时序安排。

在城区范围，衔接市/县域城市存量空间盘活优化的规划目标和工作重点，优化空间格局和功能布局，统筹增量与存量资源，摸清底图底数，对城市存量空间进行问题诊断和潜力评估，明确存量空间盘活优化的工作范围和目标任务，并传导至近期实施规划。主要包括（但不限于）如下内容：

a） 系统识别城市存量空间，建立城市存量空间资源库，并纳入国土空间规划“一张图”数据库；

b） 划示城市存量空间盘活优化的重点区域，针对不同的城市存量空间提出存量空间优化的规划目标、策略和优先任务。

综合考虑城市发展要求和市场情况，衔接国民经济和社会发展五年规划，结合国土空间规划实施体检评估，结合市场和财政分析，在总体规划确定的存量盘活优化重点区域，明确城市存量空间盘活优化的近期范围、实施目标与重点任务，统筹近期实施的空间部署和时序安排。

结合国土变更调查、城市国土空间监测、不动产登记和地籍调查等数据，摸清城市存量空间的规模、权属、用途、类型与布局等信息，并纳入国土空间规划“一张图”。逐级落实总体规划，按照近期实施规划的空间部署和时序安排，在详细规划“一张图”上统筹协调相关专项规划中涉及城市存量空间盘活优化的主要内容，落实总体规划的控制和引导要求。结合国土空间规划实施体检评估、近期开展存量空间盘活优化任务的空间部署和时序安排，开展详细规划的分层编制、动态编制和动态维护。

以适应城市存量空间盘活优化特点为导向，面向完善规划实施管理的需求，详细规划宜按规划单元和实施单元两个层面分层编制、分层落实上位规划的要求，并结合发展和治理需要、实施的空间部署和时序安排动态编制。规划单元详细规划宜明确单元的各项规划总指标，采用总量管控的方式；实施单元详细规划宜明确地块的各项规划指标和控制引导要求。

宜结合行政管理范围和盘活优化的重点区域，综合考虑铁路、道路等线性交通设施，河流、山体等自然地理要素的分割关系，产权归集可行性，有效落实总体规划分区，结合城乡生活圈构建，统筹划定规划单元。将上位总体规划战略目标、管控底线、功能布局、资源利用等方面的要求分解落实到各规划单元，作为深化实施单元详细规划的基础。

其中，存量类规划单元的划定要注重存量空间盘活优化的策略导向，加强功能协同和开发强度互补的机制研究。

既有控制性详细规划单元，若符合存量类规划单元划定的基本原则，可将其直接作为规划单元。

依据总体规划确定的城市存量空间盘活优化目标，通过调查评估和规划方案研究，确定规划管控的刚性、弹性和引导性要求，约束和统筹实施单元详细规划的编制；调查评估与规划方案研究要点见附录B中的B.1、B.2 和B.3。在确定规划单元规划总指标、空间布局和正负面清单时，宜统筹考虑市场和财政等因素，对单元内具有一定历史文化价值的对象按相关要求予以保护。

规划单元详细规划主要包括如下内容：

a） 落实总体规划明确的耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界、水体保护线、绿地系统线、历史文化保护线和公用设施建设控制线等管控要求，分解规划目标、定位、要素配置等要求，确定规划单元的主导功能、空间布局，以及总建筑规模、规划人口规模和公共服务配套设施规模等容量要求；

b）加强空间形态重点导控，提出高度、风貌和天际线等空间形态的控制引导要求；

c）针对不同类型的城市存量空间，对接总体规划提出的规划策略，确定城市存量空间宜采用的优化方式等引导要求，鼓励采用组合式的盘活优化方式；

d） 在保证安全的前提下，制定土地使用性质兼容规定；

e） 确定规划单元的规划管控正负面清单。

为适应不同的城市存量空间盘活优化情形，在规划单元详细规划中采取正负面清单管控的方法，正面清单宜以突出保障民生和激励公益为导向，负面清单宜以避免影响公共安全、历史文化保护等负面效应为导向，增强规划实施的操作性。

a） 基本原则：

1） 有利于保护生态资源和历史文化资源、保障安全、尊重权益；

2） 符合总体规划强制性内容；

3） 有利于完善公共服务设施和交通与公用设施；

4） 有助于实现规划单元的主导功能；

5） 有助于加强空间的统筹建设和土地混合使用、空间复合利用；

6） 有助于强化地方风貌特色和提升环境品质；

7） 有利于有效避免负面外部效应；

8） 有利于提升城市韧性和综合防灾能力；

9） 有利于推动高质量更新、促进绿色低碳和可持续发展等。

b）鼓励情形：

1）在产业用地盘活优化时可灵活配置一定比例的关联产业用地和配套设施，推动产业发展和产业社区建设；

2） 在轨道交通站点周边、公共空间周边、各级公共活动中心、重要滨水活动区、历史文化保护区等地区的土地宜混合使用、空间宜复合利用，增强空间活力和土地利用效率；

3） 在社区更新中宜将居住、研发、办公、商业和公共服务等功能在不影响相邻功能的情况下复合设置，建设宜居宜业的生活社区；

4） 除必须采用独立用地方式建设的设施外，土地用途宜地上地下统筹，在确保安全的前提下复合设置，提高土地节约集约利用水平；

5） 在符合规范要求的情况下，充分开发利用地下空间，加强地下地上空间的统筹建设和立体复合利用。

宜以城市存量空间合法的土地权属界线为基础，综合考虑土地权属情况、经济可行性以及市场参与和项目实施效果的辐射与撬动效应等因素，根据存量空间盘活优化项目的拟实施范围，综合划定实施单元的边界。一个规划单元中可包含多个实施单元，一个实施单元中可包含多个实施项目，一个大规模的实施单元也可能跨多个规划单元。

落实规划单元详细规划要求，明确实施单元的主导功能和实施项目的预期目标，不得突破规划单元传导的刚性管控要求，对规划单元确定的容量要动态把控、总量平衡。通过调查评估、规划方案比较和项目可行性研究，综合考虑市场参与、项目运营和资源资产组合配置等因素，优化细化各类空间和功能要素的布局，对单元内具有一定历史文化价值的要素按相关要求采取保护措施并予以活化利用，确定规划地块的法定规划管控和引导要求，作为存量空间优化项目的规划设计条件，支撑项目的落地实施。规划调查与研究要点见附录B。

实施单元详细规划主要包括如下内容：

a） 依据规划单元详细规划的刚性管控要求，统筹确定公共空间、公共服务设施和交通与公用设施的位置和用地，以及实施项目地块的用地性质及其兼容比例、容积率、建筑高度、建筑密度、绿地率等规划指标；

b） 依据规划单元详细规划的空间布局和主导功能，以优化用地布局和空间形态为导向，充分考虑实施单元所在地区的整体格局，在不突破规划单元详细规划刚性要求的前提下，在实施单元内统筹优化各类空间和功能要素的布局，并提出空间设计引导要求；

c） 依据规划单元详细规划确定的存量空间盘活优化方式，结合存量空间具体情况确定各类建（构）筑物、设施、空间等对象的盘活优化措施，确定保留、改造和拆除、新建、复建的建筑面积，如涉及具有保护价值的对象需符合相关保护要求；

d） 充分考虑实施项目可行性、时序协同效应和空间聚合效应，系统整合利益相关各方的诉求，统筹提出项目实施的空间部署和时序安排建议。

以保护文化遗产、历史风貌、山水格局和优化空间布局为导向，统筹考虑区位、成本、收益和实施主体等因素，在不改变规划单元主导功能、不突破规划单元详细规划刚性要求的前提下，规划单元详细规划确定的规划总建筑规模可在实施单元内统筹安排。在实施单元详细规划中核定容积率要以加强民生保障、激励公益贡献以及鼓励产业升级和绿色低碳为导向，主要包括以下情形：

a） 在对周边不产生负面影响的前提下，为保障居民基本生活需求、补齐城市短板而实施的交通与公用设施、公共服务设施、公共安全设施项目，其新增建筑面积可不受规划容积率指标的制约；

b） 老旧住宅成套化改造项目，在对周边不产生负面影响的前提下，可因地制宜确定新增建筑面积上限，其新增建筑面积可不受规划容积率指标的制约；

c） 在经依法确定的保护保留对象及规划条件之外，对多保留历史建筑、多无偿移交政府的公共服务设施等公益性贡献，其建筑面积可按贡献的相应建筑面积补足；

d） 满足安全、绿建、环保、无障碍等标准要求，对于增设必要的楼梯、电梯、公共走廊、无障碍设施、风道、外墙保温层等附属设施以及景观休息设施等情形，其新增建筑面积可不计入规划容积率；

e） 对建筑层高较高、具有保护和保留利用价值的厂房和仓库等大体量建筑，宜按自然层建筑面积计算规划容积率，如引入符合相关政策的业态而进行改造时，在确保符合各类安全管理规定等前提下允许增加夹层的，其新增建筑面积可不受规划容积率指标的制约；

f）在符合规划布局和正面清单基本原则的前提下，容积率可根据功能协同和开发强度互补的需要，跨规划单元进行统筹，实现精准投放。

以提高规划管控的精准性和合理性为导向，在对实施单元方案和相关专题进行研究论证的基础上，可通过技术性修正、优化调整的方式对规划单元详细规划和实施单元详细规划进行动态维护。动态维护成果经法定程序审批后，纳入详细规划“一张图”。除适用于技术修正、优化调整以外的其他变更作为规划修改，按原审批程序修改。

技术修正一般适用于实施单元详细规划，地方可根据实际制定免于审批的规定，主要包括如下适用情形：

a） 因产权地界确认或变更等因素带来的地块边界微调和地块拆分与合并；

b） 因各类边界确认和统筹协调原因，对水体保护线、绿地系统线、公用设施建设控制线和历史文化保护线等重要规划控制线进行微调；

c） 因客观条件限制，在不降低道路等级和不改变路网布局的前提下，对规划道路红线的宽度和线型进行微调；

d） 因增加公共空间面积带来的不涉及其他权益矛盾的地块边界调整。

因布局优化、品质提升和项目实施等需要，可对规划单元和实施单元详细规划进行优化调整，地方可根据实际制定简化审批程序的规定，并加强与其他部门关联审批的衔接。主要包括如下适用情形：

a） 对规划单元和实施单元的功能布局、空间形态、道路等级和断面进行优化调整，在规划单元内或跨规划单元对地块的建筑面积、建筑功能比例和建筑高度进行统筹布局；

b） 增加各类具有保护价值的保护对象和保护要求；

c） 增加独立占地的公共服务设施和公共空间（绿地）；

d） 增加交通、市政以及公共性地面、空中、地下连接体等特定建（构）筑物；

e） 对重点和特殊地区的城市设计和历史风貌保护等要求进行优化完善；

f） 居住用地、商业服务业用地调整为公共管理与服务设施用地、公用设施用地、公共绿地、公共住房用地及其相应建筑功能之间的转换；

g） 在符合安全生产间距等各类安全要求，并在不对周边环境造成额外干扰、污染或安全隐患的前提下，一类工业用地和物流仓储用地及其建筑功能之间的相互调整；

h） 调整或增加对地下空间开发利用的要求。

城市存量空间盘活优化项目实施的可行性，宜满足安全可靠、经济有效、财务可行、财政可行、环境友好和社会和谐六个标准。

城市存量空间盘活优化项目在立项之后和项目预可行性研究的基础上，统筹考虑城市财政、政策机制、投资收益、实施主体、各类影响和风险等因素，针对实施项目的各个关键方面开展项目评估研究工作，以判断项目实施的可行性和成功的可能性，在实施单元详细规划层面协同保障实施项目的实施和运维。

项目评估研究要点见附录B中的B.5。

开展资产权益调查，一般包括梳理核实城市存量空间的土地权属和房屋产权及其历史遗留问题等情况，研究产权相关问题处理的途径；调查分析优化对象及其周边范围居民的需求、实施项目涉及的各类权利主体及实施主体的意愿和诉求等内容，保障相关权利人的合法权益，调动多方主体参与的积极性。

开展资产配置方案研究，立足资产视角，侧重资产属性和产权特征，结合实施单元详细规划的空间形态和地块功能、开发强度布局，通过对存量空间盘活优化项目开展成本—收入—效益的综合分析，分类提出资产整备、配置和运营策略，对特定国土空间范围内各门类资源资产组合供应，引导资源资产合理布局、高效利用，加强空间设计与资产配置的衔接，协同营造高品质空间场所。

以绿色化和集约化为导向，开展公用设施更新改造、土地复合立体利用、绿色出行、开放空间网络和既有建筑改造利用等方面的城市存量空间盘活优化专题研究，推进城市绿色低碳发展。

以宜居、人文、绿色、韧性、智慧理念，以民生保障、公益优先、节约集约、绿色低碳为导向，针对当前

城市存量空间盘活优化重点关注的问题，本附录提供多维目标体系下规划策略要点指引及其适用情形方

面的建议，包括（但不限于）表A.1中的内容。

表 A.1（第 1 页）

主要问题

规划目标

规划策略要点指引

适用情形

1.以总体规划空间结构为依据，统筹功能布局完善、人居环境改

善、历史文化保护传承、生态网络建设、产业发展、空间品质提升

需要对空间结构

城市空间结构

需优化

优化空间结构

和布局

等多维目标，优化空间形态与布局

与形态、功能结

2. 推动公共交通导向的空间发展模式，加强轨道交通站点及周

构与布局进行调

边地区的功能复合和一体化布局

整优化的地区

3. 结合产业用地盘活优化，推进产城融合、职住均衡

1.开展存量未利用地处置专项调查以及土地利用效益调查，评估存量用地产权处置难度和存量用地已有规划的适宜性，合理

存量用地

盘活利用

调整用途和开发强度

2. 增量与存量土地资源联动，多方参与，多元合作，开展相关经

土地和空间利用

低效、不充分

济分析，推动存量土地的盘活利用和零星土地的合理开发

1.加强土地复合利用

存量低效用地

和空间资产

2. 鼓励经营性开发的公益性贡献

促进土地和空间

资产高效利用

3. 鼓励既有建筑功能适应性转换与混合使用

4. 推动地上地下空间立体统筹规划建设，加强地下空间综合开

发利用，提倡地下空间用途的公益性、混合性和共享性

1.加强低效产业空间资源的识别、腾退和盘活优化

2. 鼓励开展新型产业用地类型探索，促进新旧动能转换，推动产

老旧厂区空间

利用低效，产业

需要转型升级

业转型升级和新产业、新业态发展

老旧厂区和需要

产业转型升级，

空间高效利用

3. 鼓励工业用地用途合理转换，合理配置产业及配套设施建筑

产业转型升级的

面积，包括保障性租赁住房和服务设施等，鼓励各类产业用地复

产业园区等

合利用，提高土地和建筑利用效率，推进产业用地提质增效，推

动产业社区建设

1.保留特色业态、提升原业态、植入新业态、复合新功能，保持和

提升烟火气，延续特色风貌

老旧商业街区

空间活力下降

完善功能业态，

提升空间品质

2. 推进服务扩容、业态升级与功能复合，促进商业和服务业类型

以及消费层级的多样化

老旧商业街区

和传统商业街

区等

3.优先组织慢行交通，重点提升公共空间和步行空间的环境品质

表 A.1（第 2 页）

公用设施薄弱

公用设施服务

能力不足

老旧社区居住

条件较差

社区公共服务

设施不完善，

服务水平不高

社区空间

品质欠佳

规划目标

提升防灾

减灾能力

提升公用设施

承载力

健全公用

设施体系

改善居民

住房条件

改善住区设施

与环境

完善社区

功能体系

提升社区空间

品质，强化社区

风貌特色

表 A.1 城市存量空间盘活优化的规划策略要点指引表（续）

规划策略要点指引

适用情形

加强灾害风险隐患调查，识别安全隐患，重点提升薄弱地区的公

用设施设防水平，消除重大灾害风险隐患，着力提升城市生命线

系统的可靠性，注重“平急两用”，保障城市安全

1.合理提高公用设施配置标准，提高公用设施服务水平，提升公

用设施承载力

2. 优先补齐各类公用设施的缺口，完善公用设施体系，支撑城市

存量空间盘活优化的项目实施运行

需要改造提升

的公用设施

1.衔接上位规划和相关专项规划，落实公用设施“黄线”要求，完

善公用设施覆盖网络

2. 加强各类公用设施的统筹规划与建设，以综合化布局、集约化

建设为原则，统筹布局各类地下地上市政设施

3.鼓励新技术应用，推动绿色公用设施建设

推进老旧住房成套化改造和房屋设施更新改造，提高既有住房

安全性，完善住房使用功能

老旧居住小区和

1.推进老旧住区公用设施和绿化环境更新改造，整体提升住区

住宅组团、传统

设施水平，改善住区居住环境

住宅街坊等

2. 合理解决住区停车难问题，保障住区安全通道畅通

1.以居民需求为导向，根据服务人口规模和结构，以老年人、儿

童、残障人士等弱势群体为关注重点，完善公共服务设施的分级

分类体系，提高公共服务的均等化水平

2. 依据15分钟、10分钟和5分钟社区生活圈，结合不同社区人

群的特点和需求，统筹优化社区各级各类公共服务设施、公共空

间和绿化环境等设施的类型、布局和体系，重点补齐短板、消除

公共服务盲区

3. 通过存量挖潜，采用功能转型、容量提升、复合利用、分时共享

等方式，增加公共服务设施规模，提高空间使用效率和品质

需要存量提质的

4.构建安全便捷的慢行网络，提高社区公共服务设施和公共空

居住社区

间的慢行可达性

5.合理植入就业设施，适度引入产业功能和创新服务空间，建设

宜居宜业的社区生活圈

1.提升既有绿地的开放性和功能性，因地制宜地增加口袋公园、

街边小广场等公共活动场地，结合公共空间布局日常性生活服

务设施，促进社区交往，增强社区的凝聚力

2. 通过对既有建筑立面改造、街道空间整治和环境更新提升等措

施，改善社区公共空间品质，彰显社区风貌特色，提高居民的认同感

表 A.1（第 3 页）

历史文化遗产

保护需进一步

强化

历史风貌保护

需进一步加强

历史文化资源

传承利用

需多样化

城市风貌

特色淡化

公共空间

供给不足

公共空间

使用效率不高

规划目标

全面保护历史

文化遗产

表 A.1 城市存量空间盘活优化的规划策略要点指引表（续）

规划策略要点指引

1.落实历史文化保护“紫线”要求，分级分类保护各类不可移动

的文物、历史建筑、历史文化街区和古树名木等

2. 全面开展对未定级历史文化资源的梳理和评估，并提出保护

管理要求，建立预保护制度

3. 分级分类采用保护、保留为主，整治、改建并举的存量空间盘

活优化规划措施

1.全面梳理和保护利用历史文化资源，注重本土性，兼顾历史性

与时代性，体现城市发展历史的连续性

2. 保护历史地区的城市历史肌理、空间尺度及其依存的地形地

貌、河湖水系等自然景观，延续历史空间格局

整体保护

历史风貌

多样化活化

利用历史

文化遗产

彰显城市

风貌特色

增加公共空间

供给，完善公共

空间体系

优化公共

空间布局

适用情形

各类历史

文化遗产

3.保持历史地区的道路、街巷、广场等传统开放空间格局体系，

谨慎处理历史道路的宽度、断面和两侧的空间界面，重点关注新

旧风貌的整体协调，延续空间景观特征

具有历史文化价

4. 留存体现城市特定发展阶段、反映重要历史事件、凝聚公众集

值的空间对象利

体记忆的历史文化要素，传承城市记忆

地区

1.坚持“以用促保”，在不损害历史价值和历史风貌的前提下，改

善历史地区的生活居住环境，结合规划的功能定位对各类历史

文化资源提出活化利用的功能导向建议，适应当代功能需求，融

合现代生活场景。重点加强对历史文化资源保护利用模式和机

制的探索，多措并举促进历史文化资源的保护利用和地区价值

的整体提升

2. 探索历史文化资源保护利用与新技术应用的创新融合

依托自然环境、历史文化资源和城市发展脉络，强化城市地方风

貌传承与塑造，传承中华营城智慧，提升城市吸引力和文化软

实力

1.通过挖掘空间潜力，增加公园、步行道、广场和口袋绿地等公

共活动空间的数量，扩大公共空间规模，着力构建多类型、多层

级的城市公共活动空间体系

2. 鼓励公共空间共享，推动开放式街区建设，提倡各类附属空间

所有有需要的

对外开放

情形

1.统筹考虑城市存量空间盘活优化地区及周边公共空间的布局

状况，系统梳理与整合地区公共空间网络，强化公共空间的慢行

可达性，提高公共空间布局的均衡性，提高公共空间服务的便

利性

2. 加强与周边城市大型生态空间、开放空间和公共活动场所等

空间的连接，结合街道、河道等线形公共空间整治，植入慢行绿

道，提高城市公共空间整体的连通性

表 A.1（第 4 页）

公共空间使用

效率不高

公共空间

品质欠佳

生态系统需

进一步改善

城市发展方式

需要转型

规划目标

优化公共

空间布局

表 A.1 城市存量空间盘活优化的规划策略要点指引表（续）

规划策略要点指引

3. 根据不同人群的多样化需求，完善多类型、多层级的公共活动

空间体系，重点完善户外儿童活动、青少年运动、老人健身等各

类运动健康设施，提升服务水平

适用情形

充实公共空间

功能，提升公共

空间活力

加强公共空间与周边功能的有效互动，鼓励在公共空间中植入

功能性设施，激活公共空间界面，丰富公共空间使用场景，提升

公共空间活力

1.重点提高公共空间的安全性、舒适性和可进入性

2. 加强公共空间环境整治，整体提升绿化景观、景观设施和休闲

所有有需要的

情形

改善公共空间

品质，营造公共

空间特色

活动设施的功能性、地方性和文化艺术内涵

3. 重点提升街道空间、滨水空间、广场空间、慢行空间界面的环境

与景观品质，多方式拓展步行和骑行空间、街道绿化和驻留空间

4.加强公共空间的地域化、特色化、在地性营造

提升公共空间的 将城市中的蓝绿公共空间有机融入整体生态系统，着力提升城

生态服务功能

市公共空间的生态服务功能

1.衔接上位规划和相关专项规划，落实“蓝线”、“绿线”和生态保

完善城市生态

网络

护红线要求，完善生态系统网络

2.衔接周边生态要素，完善区域性生态空间网络，提升生态系统 涉及需要保护、

的生态功能水平

修复生态系统

1.重点关注水系、水域、绿地、土壤等生态系统的修复，重点开展

和完善生态网

生态保护与环境修复工作

络的地区

生态保护与修复

2. 保护天然林、自然湿地，绿地建设宜以乡土树种为主，体现地

方特色

1.结合现有路网和功能布局，挖掘空间潜力，构建安全连续、出

行无碍、便捷舒适、健康愉悦、立体复合的慢行空间体系

2. 以提高公共交通可达性为重点，整合多种公共交通模式，结合

绿色出行

网络构建

现有路网和功能布局，优化公共交通服务网络，保障地面公共交

通的通行优先权

绿色低碳

技术应用

数字智能

技术应用

3. 增强慢行和公共交通与就业地、居住地，与交通节点、公共服

务设施、公共空间的连接性

1.推进既有建筑绿色化、节能化改造

2. 结合清洁能源、雨水综合利用、废弃物再生回用等技术的运

用，推进公用设施的绿色低碳改造

鼓励在城市存量空间盘活优化中采用数字化技术手段，提高城

市数字化、网络化、智能化水平，推进智慧城市建设

所有有需要的

情形

在城市存量空间盘活优化的规划调查和研究中，综合利用国土调查、城市国土空间监测、国土空间规划实施体检评估、人口调查、地籍调查、不动产登记等成果，充分运用互联网大数据技术，通过实地调研、社会参与、大数据分析等多种方式和多种渠道对存量资源资产和存量空间盘活优化需求与意愿开展调查，建立城市存量空间资源库，汇总形成城市存量空间盘活优化的问题清单和需求清单及其空间分布信息，依法依规尊重相关权利人的合法权益，将各类数据按汇交要求纳入国土空间基础信息平台并根据变化动态完善，做实城市存量空间盘活优化的规划调查基础。

识别城市存量空间宜综合考虑(但不限于)如下因素：

a）建筑物质量差、存在安全隐患、公共服务设施和交通与公用设施不完善、对环境造成负面影响等生活和生产环境不良的情形；

b)土地利用粗放的情形；

c)地区活力衰退的情形；

d)空间布局和土地或建筑物使用功能不符合城市功能布局和发展要求的情形；

e）各类相关权利主体优化意愿明确的对象。

通过实地调研、大数据分析等多种方式，调查分析城市存量空间及其规划范围内的现状情况，包括土地及其附着物权属情况和建筑使用功能、建筑质量、土地利用效益、人口结构、公共服务、公用设施、文化遗产等空间、经济和社会基础信息。

在城市存量空间盘活优化项目立项前后，从多个维度在详细规划的不同层面同步开展相关研究与评估，统筹衔接各方面的要求，统筹判断城市存量空间盘活优化达到规划预期目标的可能性、规划实施的可行性和可能涉及的相关影响。

综合考虑城市存量空间盘活优化项目对地区带来的各方面影响，宜在详细规划阶段开展公共服务设施、交通与公用设施和资源环境等承载力评估以及城市安全、历史文化和生态与自然景观保护、环境影响、社会稳定等方面的风险影响评估，并提出应对的规划措施和建议，避免实施项目对城市或地区带来的压力和负面影响。

可在详细规划阶段根据具体情况和各方要求，按需开展产业转型升级、城中村改造、历史文化保护、综合交通、公共服务设施、公用设施、保障性住房、“平急两用”公共基础设施、地下空间、土壤修复、防灾减灾和经济测算等方面的专题研究，进行多方案比较研究，研究结论可作为确定规划方案以及详细规划相关指标和管控要求的参考依据。

存量空间盘活优化规划方案研究是详细规划阶段落实总体规划要求的重要环节，是规划单元和实施单元详细规划编制和动态维护的技术支撑，宜充分运用规划原理和城市设计方法开展规划方案研究，传导城市发展目标与战略，适应需求、解决问题、补齐短板，发掘资源优势、彰显价值特色、做长长板，为优化细化单元空间布局、合理确定刚性要求及弹性适用条件、提高详细规划的合理性和可实施性提供依据。

对城市存量空间进行问题诊断，分析梳理优化的需求，对城市存量空间可利用的空间潜力、可发掘的特色资源潜力以及城市和地区发展需求带来的发展潜力进行评估，结合城市存量空间的不同类型和具体情况、政策法规以及上位规划要求，进行城市设计方案比选和相关评估与研究，为确定规划单元的规划目标以及规划管控和引导要求提供技术支撑。

尊重合法权益，充分了解利益相关方的意愿和市场诉求，综合评估存量空间盘活优化项目与周边的关系和对周边的影响，统筹考虑土地房屋产权处置、公益性贡献、上位规划要求以及各方需求等因素，研究确定适配的规划和土地政策，加强与相关专业领域的沟通互动，通过城市设计、项目初步设计方案和存量空间盘活优化项目可行性研究进行方案比选，为合理确定存量空间盘活优化项目各地块的规划管控指标和引导要求提供技术支撑。

在保障公共安全的前提下，尊重历史、因地制宜、一地一策，在城市存量空间盘活优化中对建筑间距、建筑退距、建筑面宽、建筑密度、日照标准、绿地率、机动车停车位等无法达到现行标准和规范的情形，宜通过建筑设计优化、空间布局统筹、工程技术方案改进等措施，在实施单元详细规划编制中研究综合解决方案，确定差异化、适应性的规划技术指标。

根据城市存量空间的不同情况，在项目预可行性研究的基础上衔接各方面的要求，在实施单元详细规划编制阶段宜协同拟定城市存量空间盘活优化项目在经济、社会、环境等方面的综合实施目标，围绕项目的既定目标拟定若干初步设计方案并开展经济评估、财务评估、财政影响评估、环境影响评估、社会影响和相关风险评估，通过项目设计方案比选，改进项目设计，拟定最优的可行方案并付诸实施。

评估研究可包括（但不限于）以下内容。

a）经济评估。考量项目设计方案的经济成本和经济效益，估算项目效益在不同人群中的分布状况，对于出于社会公益目标或环境目标开展的城市存量空间盘活优化投资项目，宜以最低的经济成本来达到既定的社会或环境目标。

b） 财务评估。以投资主体的视角考量该项目投资、建设和运营的财务成本和财务收益，估算项目方案的净收益情况。

c） 财政影响评估。城市存量空间盘活优化投资项目往往涉及政府资金的投入，宜评估其财政影响，以保证政府在近期有足够的财政能力支持项目的实施。

d）环境影响评估。分析项目方案给周围环境带来的影响，综合研究减少各种负面影响的工程措施，并把相关措施的成本添加到项目方案成本上。

e） 社会影响评估。识别项目方案受影响人群，保障相关权利人的合法权益，估算对人群的负面影响以及补偿成本。

f） 项目风险评估。识别、分析和量化项目方案实施和运营阶段面临的各种风险，主要包括城市安全、历史文化和生态与自然景观保护、社会稳定等方面以及不同风险对项目经济活力和财务活力的影响等，并考虑和安排预防和应对风险的措施。

[1] GB/T 50357—2018 历史文化名城保护规划标准

[2] TD/T 1062—2021 社区生活圈规划技术指南

[3] TD/T 1064—2021 城区范围确定规程

[4] TD/T 1065—2021 国土空间规划城市设计指南

[5] TD/T 1090—2023 国土空间历史文化保护规划编制指南

[6] 中华人民共和国国务院. 国务院关于促进节约集约用地的通知（国发〔2008〕3号）. 2008年1月

[7] 中华人民共和国自然资源部. 节约集约利用土地规定（2019年修订）（中华人民共和国国土资源部令第61号）. 2019年7月

[8] 中华人民共和国国土资源部. 国土资源部关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）（国土资发〔2016〕147号）. 2016年12月

[9] 中国共产党中央委员会，中华人民共和国国务院. 中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见. 2019年5月

[10] 中华人民共和国自然资源部办公厅. 自然资源部办公厅关于印发《市级国土空间总体规划编制指南（试行）》的通知（自然资办发〔2020〕46号）. 2020年11月

[11] 中华人民共和国自然资源部. 自然资源部关于加强国土空间详细规划工作的通知（自然资发〔2023〕43号）. 2023年3月

[12] 中华人民共和国自然资源部办公厅. 自然资源部办公厅关于印发《支持城市更新的规划与土地政策指引（2023版）》的通知（自然资办发〔2023〕47号）. 2023年4月

[13] 中华人民共和国自然资源部. 自然资源部关于开展低效用地再开发试点工作的通知（自然资发〔2023〕171号）. 2023年10月

[14] 中华人民共和国自然资源部. 自然资源部关于印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》的通知（自然资发〔2023〕234号）. 2023年11月

[15] 中华人民共和国国家发展和改革委员会. 国家发展改革委关于印发投资项目可行性研究报告编写大纲及说明的通知（发改投资规〔2023〕304号）. 2023年12月

[16] 中华人民共和国自然资源部办公厅. 自然资源部办公厅关于进一步加强规划土地政策支持老旧小区改造更新工作的通知（自然资办发〔2024〕25号）. 2024年2月

[17] 中华人民共和国自然资源部办公厅. 自然资源部办公厅关于印发《城中村改造国土空间规划政策指引》的通知（自然资办发〔2024〕30号）. 2024年3月

[18] 中华人民共和国自然资源部. 自然资源部关于探索推进城市地下空间开发利用的指导意见（自然资发〔2024〕146号）. 2024年8月

[19] 中华人民共和国自然资源部，中华人民共和国国家发展和改革委员会，中华人民共和国国家林业和草原局. 自然资源部、国家发展和改革委员会、国家林业和草原局关于印发《自然资源要素支撑产业高质量发展指导目录（2024年本）》的通知（自然资发〔2024〕273号）. 2024年11月

[20] 中华人民共和国自然资源部，中华人民共和国财政部. 自然资源部、财政部关于做好运用地方政府专项债券支持土地储备有关工作的通知（自然资发〔2025〕45号）. 2025年3月