《国土空间历史文化遗产保护规划编制指南》

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http://www.nrsis.org.cn/mnr_kfs/file/read/dcd67408a95ae040fe28400d666095a5

本文件按照GB/T  1.1—2020《标准化工作导则 第1部分：标准化文件的结构和起草规则》的规定 起草。

请注意本文件的某些内容可能涉及专利。本文件的发布机构不承担识别专利的责任。 本文件由中华人民共和国自然资源部提出。

本文件由全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会(SAC/TC   93)归口。

本文件起草单位：自然资源部国土空间规划局、北京清华同衡规划设计研究院有限公司、西安市城市 规划设计研究院、天津市城市规划设计研究总院有限公司、自然资源部国土空间规划研究中心。

本文件主要起草人：张兵，王伟、袁牧、李琪、路红、张晓玲、王攀、郭兆敏、刘振明、蓝春、姜岩、周长林、 徐连和、董钰、贾宁、骆文、柳泽、赵春水、路立、尔惟、张萌、赵雅倩、关星、霍晓卫、张捷、徐慧君、尚姆然、龚  晓伟、吴奇霖、杨茜、胡京京、郭旃、张松、邵甬、马向明

把文物保护管理纳人国土空间规划编制和实施，是党中央、国务院对历史文化遗产保护工作的明确 要求。中共中央、国务院印发的《全国国土空间规划纲要(2021—2035年)》(以下简称《纲要》要求，整体 保护和系统活化利用文化遗产与自然遗产，彰显国土空间的特色魅力。

当前各地正落实《纲要》要求，组织编制省、市、县各级国土空间规划，为贯彻落实党中央关于坚持保 护第一、加强管理、挖掘价值、有效利用、让文物活起来的工作要求，进一步加强对地方国土空间规划工作 的指导，规范地方各级国土空间规划编制中历史文化遗产保护的相关技术内容 . 促进历史文化遗产保护 利用高品质发展，在总结各地保护规划经验、理论研究成果和广泛听取各方面意见的基础上，制定本 文件 。

各级国土空间规划中的历史文化遗产保护相关编制技术内容与有关方面组织编制的各类历史文化 保护类专项规划各有侧重、相互衔接，重点突出在“多规合一 ”改革后发挥国土空间规划作用，在国土空间 规划“一张图”实施监督信息系统上统筹区域、统等城乡、统筹陆海、统筹地上空间地下空间，明确贯彻落 实“把文物保护管理纳入国土空间规划编制和实施”的主要编制技术措施。

当前国土空间规划编制和实施管理尚处于实践探索阶段，本文件侧重提出原则性、导向性要求，待地 方实践探索后再总结并适时修订。

本文件提供了国土空间规划编制过程中历史文化遗产保护的原则和需考虑的内容，对保护名录、历  史文化保护线、地域特色分区、遗产本体及其环境安全韧性、非物质文化遗产、基础设施、地上空间地下空 间统筹、纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统(以下简称“规划*一张图’系统”)等方面给出了技 术性建议。

本文件适用于省级国土空间规划、市(县)国土空间总体规划、乡镇国土空间规划、详细规划以及规划 “一张图”系统中的历史文化遗产保护相关工作。

下列文件中的内容通过文中的规范性引用而构成本文件必不可少的条款。其中，注日期的引用文  件，仅该日期对应的版本适用于本文件；不注日期的引用文件，其最新版本(包括所有的修改单)适用于本 文件。

GB/T39972—2021国土空间规划“一张图”实施监督信息系统技术规范

GB/T50357—2018历史文化名城保护规划标准

wW/Z0072—2015大遗址保护规划规范

下列术语和定义适用于本文件。

historic and cultural conservation boundary

为整体保护各类历史文化遗产本体及其环境的真实性和完整性，必须进行空间管控引导所划定的范 围边界。

注：包括文物保护单位保护范围和建设控制地带、城市紫线、水下文物保护区、地下文物埋藏区等由国家和地方的法 律法规认定公布的各类历史文化遗产保护控制范围边界，以及历史文化保护类专项规划中确定的管控范围边界。

国土空间历史文化遗产保护规划遵循下列原则

a)    问题导向。分析历史文化遗产本体及其环境保护利用现状与存在问题，因地制宜提出针对性空 间管控引导要求和措施。

b)    整体保护。充分认知各类历史文化遗产的系统性与关联性，围绕历史文化遗产的真实性和完整性，坚持区域协调、城乡融合、陆海统筹、地上空间地下空间统筹，协同自然遗产与历史文化遗产 保护，促进文化多样性、生物多样性以及地方生态景观特色的共同保护。

c)    活化利用。为历史文化遗产传承利用提供必要的空间支撑条件 .通过创造性转化、创新性发展， 促进历史文化、山水文化和城乡融合发展，延续历史文脉，突出地域特色，提升可持续发展能力。

d)     加强管理。将历史文化遗产保护管理纳入国土空间规划编制和实施监督体系，充分发挥规划 “ 一张图”系统的重要支撑作用，完善遗产保护空间管理手段，提升遗产保护空间治理能力。

国土空间规划历史文化遗产保护相关内容编制在遵循法律法规、技术标准及政策要求的同时，宜全 面整理各类历史文化遗产，挖掘历史文化价值，分析历史沿革、自然地理等，评估保护现状与问题。结合 省级国土空间规划、市(县)国土空间总体规划、乡镇国土空间规划、详细规划的编制重点和技术方法，从 保护名录、历史文化保护线、地域特色分区、遗产本体及其环境安全韧性、非物质文化遗产、基础设施、地 上空间地下空间统筹等方面制定规划措施。

各级国土空间规划衔接落实上级规划要求的同时，宜在规划内容和深度方面体现工作重点的差异 性，省级国土空间规划突出综合统筹和重点协调.市(县)国土空间规划强调底线管控和具体实施，乡镇国 土空间规划侧重细化安排和保护乡土特色。

规划“一张图”系统是历史文化遗产空间数据管理和实施监督的重要基础手段，宜按GB/T  39972—2021等相关要求进行数据汇交。

结合省内实际，系统整理世界遗产、文物保护单位、历史文化名城名镇名村、历史文化街区、传统村 落、民族村寨、大遗址、地下文物埋藏区、水下文物保护区、水利工程遗产、交通遗产、工业遗产、农业文化 遗产、海洋文化遗产、文化景观、革命根据地旧址等红色文化遗产、社会主义建设不同时期的新中国文化 财富、非物质文化遗产等各类历史文化遗产，明确省级保护级别以上名录及空间落位。

收集梳理省级保护级别以上历史文化遗产的历史文化保护线现状数据，明确系统保护的空间管控引 导要求和合理利用的空间需求。重点对大尺度、跨行政区域的历史文化保护线所在区域范围研判提出与 耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界以及自然保护地、海洋生态空间和海洋开发利用空间 等方面相互协调的原则性要求与指导性措施。

结合本省份自然地理、历史沿革、生态环境、景观资源和建成环境特色，梳理省域历史文化遗产本体 及其依存的人文与自然条件，研究地域特色分区.对相关市(县)提出延续历史文脉、突出地域特色方面的 指导性措施。

关注历史文化遗产富集区域，加强空间要素整合，鼓励通过叠加功能.优化完善相关区域的主体功能 定位。对跨省及省内跨地区的历史文化遗产和自然遗产整体保护和系统活化利用提出协调要求。

宜从下列方面提升历史文化遗产本体及其环境安全韧性。

a)    区域性防灾减灾。结合灾害风险区划，系统评估自然灾害对历史文化遗产可能带来的安全风 险，重点针对本体脆弱、分布集中或与地质环境风险区域紧邻的历史文化遗产对象，提出地质灾 害防治、防洪排涝抗早、消防安全等方面的原则性要求和指导性措施。重大防灾设施选址布局 尽可能避免对历史文化遗产本体及其环境产生负面影响。

b)    区域生态保护修复。针对历史文化遗产本体及其环境生态脆弱或已遭受生态功能破坏的区域， 提出开展有利于历史文化遗产保护的山水林田湖草沙等生态系统保护修复和土地综合整治的  协同策略。

整体保护非物质文化遗产项目集中的文化空间和相关区域，促进地域特色和民族特色的保护传承。

宜从下列方面提供基础设施保障并协调相关布局。

a)    改善区域交通条件。优化重要历史文化遗产所处区域的对外交通组织，改善可达性，促进快旅 慢游交通网络建设。

b)     促进系统活化利用。以流域或区域为单元，整体保护流域内和交通走廊沿线的自然生态环境、 历史景观环境与历史文化遗产，明确促进活化利用的重点地区，提出用地保障的指导性措施。

c)    引导差别化资源配置。结合城镇体系布局，针对历史文化遗产富集区域和活化利用的重点地 区，提出城乡公共服务设施和基础设施配置改善的总体方向及原则性要求，制定文化旅游、生态 康养、休闲农业、特色体育等特色产业用地保障的指导性措施。

d)     避让重点遗产区域。协调交通、水利、能源、信息等重大基础设施项目布局，合理避让世界遗产 保护区、大遗址保护区、地下文物埋藏区等

宜结合地方实际对下列区域制定针对性措施。

a)    沿海省份。注重历史文化遗产与海洋生态空间、海洋开发利用空间的联系，整体保护水下文物、 地下文物分布密集的海岸带区域、与传统海洋生产活动相关的物质和非物质文化遗产集中区  域、具有重要历史纪念意义的海域(例如重大历史事件发生地)等。引导控制陆海相接区域的建  设强度及规模，协调交通运输、工矿通信、渔业等用海布局，提出对历史文化遗产保护可能产生  负面影响的海洋开发活动的限制条件。

b)    历史文化遗产资源丰富的脱贫地区、革命老区。结合历史文化遗产资源特色，研究制定精准、可 持续的民生保障、基础设施改善、文化生态旅游融合、特色文化产业培育等扶持政策。

在省级保护名录基础上，补充市、县文物保护单位 . 尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物、 历史建筑等，明确市、县级保护级别以上名录及空间落位。

统筹整合划定包括文物保护单位保护范围和建设控制地带、世界文化遗产的遗产区和缓冲区、水下文物保护区、地下文物埋藏区、城市紫线等在内的各类历史文化保护线(参见附录A),   分类划设、分级管  理。对于纳入历史文化遗产保护名录但暂不具备历史文化保护线划定基础的，经相关部门共同研究后， 及时落实动态补划。

根据整体性保护原则，宜从下列方面制定相关空间管控措施。

a)    整体保护周边山水环境。注重历史文化遗产与周边山水环境的依托关系，明确重要视线通廊、 天际线、高度控制等历史景观环境保护的空间管控引导要求。

b)     协同保护农业、生态空间。深入分析历史文化遗产与所在地域农业、生态空间的内在系统联系， 加强与历史文化遗产保护相适应的地域生态环境保护修复，制定针对生态修复工程、土地综合  整治和高标准农田建设等指导性措施。

c)     协调涉及建设活动的空间。分析历史文化保护线与城镇开发边界、矿业权项目等重叠情况，明 确避免集中建设对历史文化遗产本体及其环境造成负面影响的控制性要求和指导性措施，提出 符合历史文化遗产保护利用要求的建设项目准入的正负面清单。

积极应对气候变化.基于分析自然基础环境中气候条件、地理环境、灾害类型对历史文化遗产本体及 其环境的潜在风险，在遗产周边生态功能关系紧密的地域布局安全缓冲空间和风险管控重点区域 . 以自 然解决方案为基础，协同制定应急防灾减灾预案，宜从下列方面制定相关措施。

a)    防洪排涝。考虑历史文化遗产本体及其环境的防洪需求，统筹区域防洪和城市防涝排水功能，科学布局防洪设施、蓄滞洪区等，消除洪涝灾害对历史文化遗产安全的影响。

b)     地质灾害防治。加强山体崩塌、滑坡、泥石流、地面塌陷、地裂缝、地面沉降等地质灾害防治，并 针对地上、地下历史文化遗产本体及其环境保护制定应急防灾减灾预案。

c)    风沙治理。通过科学的防治风蚀沙化手段，协同生态保护修复与历史文化遗产保护。

d)    区域环境质量。针对历史文化遗产的环境中存在的对历史文化遗产本体及其环境安全产生危 害的大气、水体、土壤、噪声、光等污染源，提出洽理措施。

e)    其他类型灾害。针对历史文化遗产本体及其环境安全产生危害的雷电、干早、海平面上升等其 他类型灾害，制定相应治理措施，减缓或消除危害

合理安排非物质文化遗产保护传承场所，鼓励结合公共空间系统布局传统戏曲、传统手工艺等非遗 活动传承展示地。

宜从下列方面提供基础设施保障并协调相关布局。

a)  协同蓝绿空间布局。保护具有重要历史文化价值的山水园林，加强历史文化遗产与自然保护 地、城市蓝绿空间的协同保护与统筹利用。注意保护历史水系的历史走向与岸线特征，严格控 制对历史水系进行大规模改道拓宽。传统风貌区域不宜新布局破坏历史环境的景观水面。

b)  引导道路交通配置。结合跨市域历史文化遗产的分布情况，提出优化完善综合交通体系的指导 性措施，改善交通条件，并满足历史风貌管理要求。对历史城区、历史文化街区等历史格局相对 完整、历史文化资源分布密集的区域，保持或延续原有的道路格局，明确永不拓宽的街巷名录， 保护有价值的街巷系统，保持特色街巷的原有空间尺度和界面。

c)  协调市政公用设施。市政公用设施选址需符合历史文化遗产本体及其环境管理要求。重大市 政公用设施选址布局及开发建设前，依照相关规定开展建设影响评估，避免对历史文化遗产本体及其环境造成负面影响。参照GB/T       50357—2018中关于市政工程的规定，统筹协调基础设 施与用地布局，改善老城区基础设施条件，提升居民生活品质。

d)  优化城市公共空间。强化历史文化遗产与公共空间的联系，结合城市特色文化空间，完善公共 服务设施体系。

宜从下列方面统筹协调地上空间地下空间利用。

a)    协调大遗址地上空间地下空间环境与功能。落实“先考古、后出让”政策，在保障大遗址地下空 间安全的基础上，宜衔接WW/Z  0072—2015中4. 11、4. 12、4. 13提出的大遗址区位类型与保护 措施内容，合理规划地上功能布局，协调大遗址保护利用。

b)     基础设施建设合理避让地下文物。地铁及其他地下工程选址选线合理避让地下文物埋藏区，避 免对地下文物造成扰动和破坏。确实难以避让的，应充分论证基础设施建设必要性和布局优化 方案。

c)  科学利用地下空间进行展示宣传。优化历史文化遗产相关区域的地下空间展陈等功能布局，作 为地上设施的补充。

参照市(县)国土空间总体规划工作方法，整体保护历史文化遗产本体及其环境，其中，对于历史文  化保护线，宜细化落实市(县)国土空间总体规划确定的位置和空间管控引导要求。对涉及历史文化保护  线的乡村旅游、农业生产、公共服务设施建设等活动，在保障历史文化遗产本体及其环境安全的前提下， 提出准入和退出的空间管控正负面清单。

传导落实总体规划确定的历史文化保护利用要求，完成历史文化保护线的空间精准定位，细化落实 历史文化保护线的空间形态管控引导要求，并重点从下列方面补充完善相关措施。

a)    城镇开发边界内详细规划。系统布局和深化设计具有历史文化特色、居民可达性强的场所空 间，促进具有地域特色的城市风貌塑造。

b)     城镇开发边界外村庄规划。尊重村庄生活、生产、生态空间的布局规律，结合地方建筑特色和民 风民俗，合理确定宅基地及其他乡村建设项目的布局、规模及空间形态。明确用途管制和规划 许可要求，鼓励有条件的地区细化提出历史建筑保护、村庄建筑风貌整治、土地使用和建设项目 空间准入正负面清单等措施建议。统筹历史文化遗产保护与乡村振兴、生态保护修复、文化旅 游建设等空间布局关系，在地下文物埋藏区和地表分布有古城垣等历史文化遗迹的地区，应在 土地综合整治规划中明确保护要求，避免村庄土地平整、机械耕作和产业设施建设等行为破坏 历史文化遗产本体及其环境。

按 照GB/T  39972—2021,基于统一 的底图底数，逐级汇交历史文化遗产保护名录、历史文化保护线 等空间边界信息和空间管控引导要求等信息数据，统筹纳入规划“一张图”系统，并根据历史文化遗产公 布及调整情况及时更新名录和空间信息数据。运用规划“一张图”系统分析评价、辅助审查、用途管制、监

测评估预警等功能，支撑历史文化遗产保护的空间管理。

协同做好文物资源专题调查和专项调查，按照国土空间规划“一张图”数据标准，及时将文物资源的 空间信息纳入规划“一张图”系统，建立数据共享与动态维护机制，推进政府部门之间的数据共享以及政 府与社会之间的信息交互，实现纵向上下贯通、横向互联互通。

市级国土空间总体规划统筹划定市域范围内的历史文化保护线。县级国土空间总体规划统筹划定 县域范围内的历史文化保护线。

结合实际情况，将有关遗产本体及其环境保护管控引导的空间信息及时纳入规划“一张图”系统。对 不同类型历史文化遗产宜采取差异化的统筹整合方式，已有法定保护规划明确范围的，依原范围纳入；有 保护名录但未明确范围的，可由自然资源部门与相关部门合作补划：已有遗产分布范围的，需由自然资源 部门与相关部门合作开展评估确定保护范围后纳入；不具备保护控制界线的历史文化遗产，结合实际数 据条件，按照名录管理与落位管控的方式，将空间位置或本体范围纳入；风景名胜区需依据自然保护地整 合优化后经批准的范围界线和核心景区范围纳入。具体见表A.1。

表 A.1     历史文化保护线统筹整合划定方式 一 览表

表A.1历史文化保护线统筹整合划定方式一览表(续)

[1]GB/T          50298—2018    风景名胜区总体规划标准

[2]TD/T     1062—2021 社区生活圈规划技术指南

[3]TD/T           1065—2021   国土空间规划城市设计指南

[4]中华人民共和国自然资源部。省级国土空间规划编制指南(试行)[2].2020年1月17日

[5]中华人民共和国自然资源部。市级国土空间总体规划编制指南(试行)[2].2020年9月22日

[6]国家文物局，全国重点文物保护单位保护规划编制要求[2].2004年8月2日

[7]中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国文物保护法.2017年11月4 日修正

[8]中华人民共和国国务院. 中华人民共和国文物保护法实施条例.2017年10月7日修订

[9]中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会. 中华人民共和国非物质文化遗产法.2011年2 月 2 5 日

[10]中华人民共和国国务院.历史文化名城名镇名村保护条例.2017年10月7日修订

[11]中华人民共和国国务院. 中华人民共和国水下文物保护管理条例.2022年1月23日修订

[12]中华人民共和国国务院.风景名胜区管理条例.2016年2月6日修订

[13]中华人民共和国文化部 .世界文化遗产保护管理办法(文化部令第41号)。2006年11月 1 4 日

[14]中华人民共和国建设部.城市紫线管理办法(建设部令第119号).2003年11月17日

[15]中华人民共和国农业部.重要农业文化遗产管理办法(农业部公告第2283号).2015年7月 3 0 日

[16]中华人民共和国工业和信息化部，国家工业遗产管理办法(工信部政法[2023]24号).2023年 3 月 2 日

[17]中国国家灌溉排水委员会.世界灌溉工程遗产中国候选工程遴选推荐管理办法[Z].2021   年 6 月 1 5 日

[18]国际古迹遗址理事会中国国家委员会. 中国文物古迹保护准则(2015年修订版)[Z].2015    年 4 月

[19]联合国教育、科学及文化组织.实施《世界遗产公约》操作指南(2021年修订版)[Z].2021    年 7 月 3 1 日

[20]联合国教育、科学及文化组织世界遗产委员会.福州宣言[Z].2021 年 7 月 1 8 日

[21]国际古迹遗址理事会.西安宣言[2].2005年10月21日

[22]联合国教育、科学及文化组织.关于历史性城镇景观的建议书[2].2011年11月10日

[23]中共中央办公厅 国务院办公厅，关于在城乡建设中加强历史文化保护传承的意见[2].2021