市县国土空间开发保护现状评估技术指南

自然资源部办公厅关于开展国土空间规划“一张图”建设和现状评估工作的通知

各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源主管部门：

　　为贯彻《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》精神，落实《自然资源部关于全面开展国土空间规划工作的通知》（自然资发〔2019〕87号）要求，依托国土空间基础信息平台，全面开展国土空间规划“一张图”建设和市县国土空间开发保护现状评估工作，现将有关事项通知如下：

　　一、统一形成一张底图

　　各地应以第三次全国国土调查成果为基础，整合规划编制所需的空间关联现状数据和信息，形成坐标一致、边界吻合、上下贯通的一张底图，用于支撑国土空间规划编制。国土空间规划的编制及其中三条控制线、自然保护地和历史文化保护范围的划定等内容必须与一张底图相对应。各省、市、县应整合形成本辖区范围内的一张底图，逐级汇交至自然资源部，于2020年底前形成全国一张底图。一张底图应随年度土地变更调查、补充调查等工作及时更新。

　　二、建设完善国土空间基础信息平台

　　国土空间基础信息平台（以下简称“平台”）是形成国土空间规划“一张图”的基础载体。各地应于2020年底前完成省、市、县各级平台建设，并与国家级平台对接，全面实现纵向联通，推进与其他相关部门信息平台的横向联通和数据共享。基于平台，建设从国家到市县级的国土空间规划“一张图”实施监督信息系统（以下简称“系统”），开展国土空间规划动态监测评估预警和实施监管。未完成平台和系统建设的市县不得先行报批国土空间总体规划。

　　各地应本着节约和从实际需求出发的原则，充分利用已有信息平台，避免重复建设；健全安全保障机制，确保建设过程、实施运行和数据传输符合安全保密规定；为推进平台和系统建设提供必要的资金资源保障，依法依规履行招投标程序。经省级自然资源主管部门认定确实不具备建设条件的市县，自然资源部可提供基础版应用软件，实现“一张图”建设、数据汇交等基本功能。

　　三、构建国土空间规划“一张图”

　　各地自然资源主管部门在推进省级国土空间规划和市县国土空间总体规划编制中，应及时将批准的规划成果向本级平台入库并向国家级平台汇交，作为详细规划和相关专项规划编制和审批的基础和依据。经核对和审批的详细规划和相关专项规划成果由本级自然资源主管部门整合叠加后，逐级向国家级平台汇交，形成以一张底图为基础，可层层叠加打开的全国国土空间规划“一张图”，为统一国土空间用途管制、实施建设项目规划许可、强化规划实施监督提供依据和支撑（具体要求见附件1）。

　　四、开展市县国土空间开发保护现状评估工作

　　做好国土空间开发保护现状评估（以下简称“评估”）是科学编制国土空间规划和有效实施监督的重要前提。市县应以指标体系为核心，结合基础调查、专题研究、实地踏勘、社会调查等方法，切实摸清现状，在底线管控、空间结构和效率、品质宜居等方面，找准问题，提出对策，形成评估报告。2019年11月底前，完成本年度国土空间开发保护现状评估报告；此后每年9月底前，完成当年度评估报告。评估报告逐级汇入国家级系统（具体要求见附件2）。

　　各级自然资源主管部门应定期上报工作进度。2019年9月30日起，省级自然资源主管部门于每季度末将该季度“一张图”建设推进情况和评估工作进展情况报部。请省级自然资源主管部门于2019年7月30日前将“一张图”建设和现状评估工作的负责人（厅局级）和联络员（处级）名单（附件3）反馈部空间规划局。

　　联 系 人：张鑫，李胜

　　联系电话：010-66557339，010-66557579

　　传    真：010-66557529

　　　　                             自然资源部办公厅

　　2019年7月18日

附件  :

• 1. 国土空间规划“一张图”建设指南（试行）.doc
• 2. 市县国土空间开发保护现状评估技术指南（试行）.doc
• 3. “一张图”建设和评估工作负责人及联络员名单.doc

市县国土空间开发保护现状评估（以下简称“评估”）是贯彻落实《中共中央 国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》的重大部署，提升国土空间治理体系和治理能力现代化的重要抓手。评估工作，有助于及时发现国土空间治理问题，有效传导国土空间规划重要战略目标，更好地开展国土空间规划编制和动态维护，做好规划实施工作。为确保评估的科学性、规范性和可操作性，编制本技术指南。

1.1 坚持目标导向

评估工作，一是要体现坚守生态安全、水安全、粮食安全等底线要求，反映市县在应对气候变化、保护生物多样性等方面对全球生态文明的贡献；二是要科学评估规划实施现状与规划约束性目标的关系，做到全面监测、重点评估和特殊预警，防范化解重大风险挑战；三是要客观反映国土空间开发保护结构、效率和宜居水平，为领导干部综合考评，实施自然资源管理和用途管制政策，以及规划动态调整完善提供参考。

1.2坚持问题导向

评估要着力发现规划实施中存在的空间维度“重量轻质”、时间维度“重静轻动”、政策维度“重地轻人”等突出矛盾和问题，以人为本，从规模、结构、质量、效率、时序等多角度充分挖掘存量空间和流量空间价值，提出针对性解决措施，促进规划更好编制实施。

1.3 坚持操作导向

评估要结合本技术指南要求，统筹兼顾，构建科学有效、便于操作、符合当地实际的评估指标体系。采用客观真实的数据及可靠的分析方法，确保评估过程科学严谨，评估结论真实可信。同时，落实国家大数据战略要求，在充分利用现状基础数据、规划成果数据等基础上，鼓励采用社会大数据，提高空间治理问题的动态精准识别能力，着力构建可感知、能学习、善治理、自适应的智慧规划监测评估预警体系。

评估工作自2019年起每年开展。自然资源部负责做好工作的总体统筹指导。各地应高度重视评估工作，因地制宜制定实施方案，健全工作机制，明确实施步骤和保障措施，有序推进评估工作开展。评估工作应选择有一定水平的技术单位或组织专家、委托第三方机构具体承担实施。

3.1 制定评估方案

制定评估工作技术方案，明确总体要求、主要任务、指标体系、进度计划、组织保障等内容。

3.2 构建指标体系

各市县在以评估基本指标（见附件1）为核心的基础上，可另行增设与时空紧密关联，体现质量、效率和结构的指标，按安全、创新、协调、绿色、开放和共享维度，建立符合地方实际的指标体系，开展评估。评估推荐指标（见附件2）是根据新时代国土空间规划重构性要求，遴选出的具有代表性的指标，供各地选用。其中，“▲”所列指标为国务院审批城市较其他市县评估增加的基本指标（基本指标和推荐指标说明见附件3）。

3.3 资料收集调查

充分收集评估所需的规划成果和现状数据、社会大数据等资料，针对评估指标数据，尽可能收集分析近年来连续数据，反映指标的变化趋势。评估工作自2019年起，每年应有指标数据的连续积累；针对突出问题开展实地专题调研，掌握第一手资料；面向社会公众开展公共服务设施、公共交通、城市风貌等方面的需求调研、问题调查，广泛征求社会公众的意见。

3.4 监测分析评价

评估采用空间分析、差异对比、趋势研判等方法开展监测分析。随着国土空间规划“一张图”实施监督信息系统建设启动，逐步将评估指标体系纳入信息系统动态开展监测评估预警，通过评估工作和信息系统的同步提升，着力构建可感知、能学习、善治理、自适应的智慧规划监测评估预警体系。

3.5 编制评估报告

报告成果包括文本、表格和图件。文本应简明扼要，重点突出，篇幅控制在10000字以内，从总体结论、指标监测及分析、对策建议三个方面，反映各地规划实施情况（具体报告编制大纲见附件4）。各地可以结合地方实际，增加有关评估内容。表格以各地构建的指标体系为基础，尽可能反映近年来指标基础数据情况。图件主要包括能突出反映底线控制、资源高效利用、设施协调布局和公共服务均等化等方面的专题分析图。图面力求完整、明确、清晰、美观。

3.6 汇交评估成果

评估成果包括电子文档和指标空间数据。电子文档采用PDF文件格式；指标空间数据采用VCT或GDB文件格式。评估成果按照汇交要求，以省级为单位汇总，采用光盘介质离线汇交自然资源部，纳入国土空间规划“一张图”实施监督信息系统。自然资源部将委托专家或组织技术机构对各地评估成果抽查。经认定，汇交成果不符合要求的，可责令修改，重新提交。评估成果汇交应于每年9月底前完成（2019年的评估成果汇交应于11月底前完成）。

3.7 评估成果应用

一是按照党中央、国务院关于2020年基本完成市县及以上各级国土空间规划编制的目标任务，评估成果首先服务于本轮国土空间规划编制工作；二是加强行业内外成果的共享，建立信息反馈和业务协同机制，为相关政策制定提供支撑；三是鼓励各地探索应用于绩效考核和领导干部离任审计。

附件：1. 市县国土空间开发保护现状评估—基本指标

2. 市县国土空间开发保护现状评估—推荐指标

3. 市县国土空间开发保护现状评估—指标说明

4. 市县国土空间开发保护现状评估报告编制参考大纲

备注：加“▲”为国务院审批城市在附件1基础上增加的评估基本指标。

备注：

①关于城区范围：指在市辖区和不设区的市，区、市政府驻地的实际建设连接到的居民委员会所辖区域和其他区域。

②关于大数据有关指标：鼓励有条件的地区，采用大数据技术进行城市问题的研究与分析。“*”所列指标供各地参考使用，各地可结合地方实际进行创新实践。未来待时机成熟，将及时总结，发布相关标准。

帽段：工作概述，具体包括工作过程、指标体系构成、报告构成等。

一、总体结论

高度概括指标完成情况、规划实施成效、存在问题、主要原因和对策建议等结论。

二、指标监测及分析

结合各项指标数据表征为基础，开展成效及问题分析，理性评估判定安全、创新、协调、绿色、开放和共享六个维度发展水平。

（一）安全方面

从底线管控、粮食安全、水安全、文化安全、防灾减灾等方面监测安全与底线的坚守力度（如符合目标方向、与目标差距拉大等类型，符合目标方向可细分为进展较快完成较好、进展缓慢需重点推进等）。

（二）创新方面

从创新投入产出、创新环境等方面监测指标实施进展，具体写法参考安全方面评估内容。

（三）协调方面

从城乡融合、陆海统筹、地上地下统筹等方面监测协调发展实施进展，具体写法参考安全方面评估内容。

（四）绿色方面

从绿色生产、绿色生活、生态保护修复等方面监测绿色发展实施进展，具体写法参考安全方面评估内容。

（五）开放方面

从网络联通、对外交往和对外贸易等方面监测对外开放的年度实施进展，具体写法参考安全方面评估内容。

（六）共享方面

从宜居、宜业、宜养等方面监测设施共享及居民幸福感、获得感的指标实施进展，具体写法参考安全方面评估内容。

三、对策建议

分析规划面临的新形势和新要求，结合存在问题和发展短板，对标新理念、新需求，从规划动态维护、规划实施计划、配套政策机制等方面提出优化调整的可操作性建议。

附件为图件、数据表和相关调查报告。