1.任务来源
1.1 必要性
2015 年，中共中央、国务院印发的《生态文明体制改革总体方
案》提出“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系，着力解决空间性规划重叠冲突、部门职责交叉重复、地方规划朝令夕改等问题”“市县空间规划要统一土地分类标准”。习近平总书记多次强调，要把“每一寸土地都规划得清清楚楚”，“把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节实现”，实现“一张蓝图干到底”，按照统一标准明确国土空间的用途分类，是实现规划全生命周期管理的前提和基础。
“多规合一”前，由于缺乏顶层设计，未形成全域全覆盖的国土空间用地用海分类标准体系。较常见分类包括 2011 年住房城乡建设部修订颁布的《城市用地分类与建设用地标准》、2017 年原国土资源部修订颁布的《土地利用现状分类》和 2008 年原国家海洋局制定的《海域使用分类》等，由于用地用海分类的管理目标不同、标准内涵不一，存在同一国土的规划用途和管理要求不同的问题，这也是原空间规划重叠冲突的重要原因之一。
按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”要求，建立统一的国土空间用地用海分类是实施国家自然资源统一管理、建立国土空间开发保护制度的重要基础，对自然资源部履行“两统一”和“多规合一”职责具有长远的历史意义，推进“多规合一”，实现土地利用规划、城乡规划等空间类规划有机融合。
1.2 列入自然资源行业标准制修订工作计划情况
2024 年 8 月，自然资源部国家标准化管理委员会印发《国土空
间规划技术标准体系三年行动计划（2024-2026 年）》，将《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类》（以下简称《用地用海分类》）标准列入三年行动计划项目表。2024 年 10 月 26 日，《用地用海分类》通过国家标准立项评估并下达计划，计划号 20243267-T-334。中国国土勘测规划院接受了国家标准委员会下达的编制国家标准计划项目，成立标准编制组。
标准编制工作由中国国土勘测规划院自筹经费解决，无专项课题支撑。
2.协作单位和主要起草人
本标准起草组由长期从事国土空间调查、规划、用途管制相关研究工作的专业人员组成。
标准起草单位：中国国土勘测规划院、自然资源部国土空间规划研究中心、中国城市规划设计研究院、国家海洋信息中心、广州市城市规划勘测设计研究院有限公司、北京市城市规划设计研究院、江苏省土地勘测规划院、武汉市规划研究院、北京大学。
主要起草人及其所做的工作：
（1）自然资源部张兵、谢海霞、李亮、杨挺、臧华、钟睿、李枫、王尔林、姜开勤（现就职中国自然资源经济研究院）、滕学伟（10人）:负责整体工作组织和技术把关。
（2）中国国土勘测规划院田志强、刘茗、刘海丽、杨冀红、郭艳、曾薇、王柳、沈佳萍（8 人）:负责整体技术协调、组织协调、核心章节编写及全流程材料制作。
（3）自然资源部国土空间规划研究中心赵星烁、张玮璐、赵洪彬（3 人）:负责总体技术指导和文字统筹，协助牵头单位推进各项工作。
（4）中国城市规划设计研究院鹿勤、付冬楠、周亚杰、徐颖（4人）:负责建设用地兼容和混合功能指引等关键章节编写。
（5）国家海洋信息中心王江涛、孙苗（2 人）:负责用海分类等关键内容编写。
（6）广州市城市规划勘测设计研究院有限公司朱江（现就职广州市城市规划编制研究中心）、黄文浩、邓木林、陈长成（现就职广州市规划和自然资源局从化区分局）、王昱菲、张颖锋（6 人）:负责城镇用地分类等关键内容编写。
（7）北京市城市规划设计研究院曹娜；江苏省土地勘测规划院张志飞、沈秀峰；武汉市规划研究院柴明；北京大学林坚、楚建群主要负责提供自身工作经验和案例素材，并在各阶段提出意见建议。
（8）姚燕华、汪鑫、黄东、孙思远、汤晨苏、班宁宁 6 位起草人，主要在标准征求意见稿编制阶段提出意见建议。
3.制定背景
长期以来，我国用地分类标准分散于多个部门、服务于不同管理目标，形成了土地利用现状分类、城市用地分类、林地分类、海域使用分类等多套并行的标准体系。这些标准在各自领域发挥了历史性作用，但也造成了同一地块在不同标准中归属不同、地类名称与内涵不一致、数据难以衔接比对等突出问题。原有分类体系难以适应“多规合一”的改革需要：土地利用现状分类侧重农用地与建设用地的二元划分，城市用地分类聚焦城市建设空间，林地、草地、水域等分类又各有口径，导致国土空间规划编制中底图底数不统一、用途管制规则相互冲突、规划传导缺乏一致的地类依据。编制统一的用地用海分类标准，正是打通调查、规划、管制各环节技术壁垒的关键举措。
2019 年 5 月，中共中央、国务院印发了《关于建立国土空间规
划体系并监督实施的若干意见》，明确提出按照“多规合一”要求，由自然资源部会同相关部门负责构建统一的国土空间规划技术标准体系，修订完善国土资源现状调查和国土空间规划用地分类标准。同年,《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》进一步对分类标准的统一性提出要求，为制定统一的用地用海分类标准奠定了基础。
在这一背景下，自然资源部国土空间规划局对标党中央决策部署和自然资源部履行“两统一”、推进“多规合一”职责，按照“连续、稳定、转换、创新”的总体原则，会同相关技术单位着手开展用地用海分类标准的前期研究，于 2020 年 11 月印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，于 2023 年 11 月完成《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南》文件修订并印发，以“全域覆盖、陆海统筹、简明实用、衔接兼容”为原则，将陆地与海域、建设用地与非建设用地、生态空间与农业空间、城镇空间统一纳入一套分类体系，设置一级类、二级类、三级类层级结构，既满足调查监测的精细化需要，又兼顾规划编制和用途管制的管理需求，并设置了与原有标准的衔接对照。经过近 3 年的行业和地方实践，自然资源管理工作对用地用海分类提出了新的需求，尤其是新产业新业态的发展对于混合用地、空间复合利用提出了更高要求。自然资源部国土空间规划局组织开展用地用海分类标准的起草工作，在 2023 年版用地用海分类文件的基础上制定国家标准，为建立统一的国土空间规划体系、实施全域全要素用途管制、推进自然资源治理体系和治理能力现代化提供重要支撑。
4.起草过程
标准起草组在系统总结预研究、立项论证、起草修改和征求意见等工作基础上，按照国家标准制修订程序，形成了本标准征求意见稿。现将起草过程说明如下。
4.1 预研究阶段（2019 年至 2023 年 10 月）
2019 年以来，随着自然资源部组建和国土空间规划体系改革深
入推进，建立统一覆盖陆地与海域、统筹调查规划管制各环节的用地用海分类标准，成为支撑国土空间治理的基础性任务，用地用海分类工作专班围绕这一目标，从标准梳理、需求调研、框架设计、试行评估和草案凝练等方面开展预研究。基于新思路和新要求，工作专班认真梳理原《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》《第三次全国国土调查技术规程》和《海域使用分类》等用地用海分类的优点和问题，，逐类比对地类名称、定义内涵、归并层级、代码设置和适用场景，重点分析同一地物在不同标准中归属不一致、地类边界交叉、数据难以转换等问题，形成分类衔接对照表和问题清单。充分吸取上海、广州、武汉、沈阳等较早“两规合一”的自然资源主管部门在整合土地利用规划和城乡规划分类实践中取得的经验，与第三次全国国土调查（以下简称“三调”）工作充分对接，与海洋相关管理实践和技术标准充分对接，在此基础上形成初步技术方案。
形成初步技术方案后，在不到一年时间内自然资源部先后召开多次部长专题会进行研究。提交厦门、珠海、青岛、南通等自然资源主管部门试用，广泛听取土地、规划、生态等专家意见，征求了省级自然资源主管部门和国土空间规划分标准委员会专家意见，两轮征求了相关部门意见。从打通“两规”、打通陆海、打通各部门到打通自然资源各环节管理，经反复试点总结提升，不断修改完善，于 2020 年
11 月印发试用版《分类指南》技术文件。
经过三年试行，结合自然资源调查监测、国土空间规划编制及“三区三线”划定、国土空间用途管制、耕地保护监督、自然资源开发利用、用地用海审批和执法监管的实际需要，以及更好满足自然资源精细化管理需求，对《分类指南》技术文件予以修订并于 2023 年 11 月正式施行。各地通过在各级各类国土空间规划编制中应用用地用海分类，提供了大量详实的基础信息、第一手资料和理论方法储备，为用地用海分类标准的细化和完善做出了有效探索。
4.2 立项阶段（2023 年 11 月至 2024 年 10 月）
《全国国土空间规划纲要（2021-2035 年）》印发实施后，自然资源部及时启动了用地用海分类标准的研究立项工作，在《分类指南》技术文件实践经验的基础上，编制组组织相关专业技术人员，结合中央精神要求和各级各类规划编制需求，开展立项研究，系统梳理现行用地用海分类方法，明确生态优先、绿色发展理念，坚持陆海统筹、城乡统筹、地上地下空间统筹，科学、简明、可操作等总体原则，于
2023 年 12 月形成了国家标准起草的基本思路，启动了国家标准的立
项申报工作。
在立项阶段，编制组赴浙江、广东、江苏、山东、四川、福建等地开展调研，听取自然资源主管部门、规划编制单位、调查监测机构、海洋管理部门、林草部门和基层管理人员的意见，了解国土空间规划编制、全国国土调查、用途管制、海岸带综合管理、生态保护修复等对分类标准的具体需求。组织规划、调查、管制、海洋、林草、测绘、生态等领域专家开展专题研讨，重点研究全域覆盖、陆海统筹、生态用地细化、建设用地与非建设用地衔接、城镇村分类、三级类设置等关键问题，形成分类框架和三级类设置初步方案。
在此基础上，一是编制标准草案、标准编制说明和立项建议书，重点说明标准制定的必要性、适用范围、主要技术内容、国内外标准比对情况和预期效益。二是围绕标准适用范围、分类层级、地类设置、代码规则、与现行标准衔接等核心内容，组织多轮专家论证和部门座谈，对分类框架的科学性、适用性和可操作性进行审查，进一步修改完善草案。三是按照推荐性国家标准立项要求，通过全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会提出立项申请，报送国家标准化管理委员会，并配合做好立项审查中的技术答辩和材料补充工作。四是根据立项审查意见，补充完善分类依据、与相关法律法规和政策文件的衔接分析、标准实施预期效益分析等材料，对标准名称、适用范围和主要技术路线作进一步明确。五是加强与相关标准化技术委员会和行业主管部门沟通，协调解决分类标准与调查监测、规划编制、用途管制等标准的衔接问题，确保立项方向符合国土空间治理改革要求。
2024 年 10 月，国家标准化管理委员会下达标准制修订计划，本标准
正式立项，明确由自然资源部提出、全国自然资源与国土空间规划标准化技术委员会归口，标准起草组按照计划要求推进编制工作，立项阶段形成的草案、编制说明和论证材料为后续起草工作提供了基础。
4.3 起草阶段（2024 年 11 月至 2026 年 9 月）
立项后，标准起草组制定工作方案，明确阶段任务、专题分工、进度安排和质量控制要求，按照“专题研究—讨论稿—调研修改—统稿形成征求意见稿”的路径推进起草。一是开展专题研究，重点对陆海统筹分类衔接、生态用地与农业用地边界、城镇村建设用地细化、三级类设置必要性、与国土调查和用途管制规则衔接、地类定义与代码一致性等问题进行深入论证，形成专题研究报告和分类修改建议。
二是注重与地方的衔接，多次召开起草组工作会议和专家研讨会，对分类框架、地类名称、定义、代码和衔接关系逐条修改，形成工作组讨论稿，并对每一地类的设置依据、管理用途和衔接关系作出说明。听取江苏、广州、北京、武汉等省市国土空间规划管理和技术人员的建议。充分利用地方力量，邀请各省市规划院技术人员进行了研讨，并组织地方规划院的技术骨干开展专项攻关。三是尊重行业专家及自然资源部内部各司局及事业单位意见，采取内部征求意见、专题座谈和典型地区调研等方式，听取规划、调查、管制、海洋、林草、测绘、生态等领域意见，多次与北京市自然资源和规划委员会、自然资源经济研究院、中国城市规划设计研究院的专家开展研讨，对争议较大的地类进行反复协调，重点解决地类交叉、归并层级不一致、陆海分类衔接不畅等问题，就标准内容和编制规范等主要内容达成共识。四是
2025年上半年形成标准讨论稿，2025年下半年至2026年上半年分专题
修改完善，对分类体系、地类定义、代码规则和附录对照表逐项校核，确保分类全覆盖、不重不漏、边界清晰。五是2026年6月至9月集中统稿，统一术语表述、定义格式、代码规则和编制说明口径，形成标准征求意见稿、编制说明及相关附件。起草过程中，标准起草组坚持全域覆盖、陆海统筹、简明实用、衔接兼容原则，注重保持分类体系稳定性和管理可操作性，妥善处理与现行调查、规划、管制标准的衔接关系，为公开征求意见奠定基础。
4.4 征求意见阶段（2026 年 10 月至 2026 年 12 月）
2026 年 10 月，标准启动征求意见工作，按照国家标准制修订程
序广泛听取各方面意见平台。一是通过全国标准信息公共服务和自然资源部网站公开征求社会各界意见，向社会公布标准征求意见稿及编制说明，明确反馈渠道和截止时间。二是发函征求国务院有关部门、省级自然资源主管部门、相关科研院所、高校、行业协会和标准化技术委员会意见，重点听取对分类层级、地类定义、代码设置、陆海衔接和用途管制适用性的意见建议。三是组织召开专家座谈会和部门协调会，围绕生态用地分类、城镇村建设用地细化、海域海岛分类衔接、与国土调查和规划用地标准衔接等争议问题开展专题讨论，推动形成共识。四是对公开征集、发函征求和会议座谈收到的意见逐条登记、分类整理，建立意见汇总处理台账，按照采纳、部分采纳、不采纳等情形提出处理建议，对未采纳意见说明理由并与相关方面沟通协调。五是计划于 2026 年 12 月底前完成意见汇总处理，形成意见汇总处理表和标准送审稿，按程序报请审查。征求意见阶段坚持开门编标准，注重吸收规划、调查、管制、海洋、林草、测绘等领域意见，确保标准科学合理、协调可行，为后续标准审查、报批和发布实施提供保障。
