自然资源部关于规范临时用地管理的通知（征求意见稿）

为进一步规范临时用地管理，严格耕地保护，加强要素保障，促进节约集约用地，我部起草了《自然资源部关于规范临时用地管理的通知（征求意见稿）》，现面向社会征求意见。请于2026年9月30日前将有关意见建议通过电子邮件方式发送至：lsydxxxt＠163.com。

自然资源部

2026年9月10日

状态说明：本文件为征求意见稿，尚未正式施行。稿中拟废止旧文件等规定，不代表现已生效。

官方公告：https://www.mnr.gov.cn/gk/tzgg/202609/t20260910_2938101.html

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各省、自治区、直辖市及计划单列市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局，中国地质调查局及部其他直属单位，各派出机构，机关各司局：

为贯彻落实《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国耕地保护和质量提升法》等法律和行政法规关于临时用地的规定，进一步规范临时用地管理，切实加强要素保障，严格耕地保护，促进节约集约用地，经商国家林业和草原局同意，现就有关事项通知如下：

临时用地是依法临时使用，通过复垦可以按时达到可供利用状态的土地，具有附属性、临时性、可恢复性。建设项目施工（含考古发掘），以及工程、环境、水文类地质勘查，可以依法使用临时用地。修建永久性建（构）筑物、造成变相永久占用的，以及使用后无法恢复原土地用途或复垦达不到可供利用状态的用地，不得申请临时用地。占用耕地的应当复垦为耕地。详见临时用地类型清单（附件）。

矿产资源勘查、符合条件的战略性矿产资源露天开采临时使用土地，依照《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国矿产资源法实施条例》等法律、行政法规和国家关于矿业用地的有关规定执行。

依法使用临时用地，应当尽量避开生态保护红线范围和永久基本农田，不占或少占耕地，节约集约用地，鼓励临时用地在项目规划范围内选址。确需临时占用耕地和永久基本农田的，必须符合期满后可恢复种植条件的规定；经论证确实无法避让必须临时使用生态保护红线范围内自然保护地核心保护区外土地的，参照临时占用永久基本农田的规定办理临时用地审批。制梁场、拌合站等应尽可能设置在建设项目用地范围内，不得以临时用地方式占用永久基本农田或者使用生态保护红线范围内土地。临时用地应当节约集约用地，鼓励各地因地制宜制定建设项目临时用地的具体标准。

临时用地使用期限一般不超过两年。建设周期较长的能源、交通、水利等基础设施建设项目施工使用的临时用地，期限不超过四年。临时用地使用期限，从批准之日连续计算，不满最高使用年限的，在临时用地使用期满前三个月，可申请继续使用。

位置相近的能源、交通、水利等基础设施建设项目，可申请接续使用一次同一临时用地，新使用人应在原临时用地项目使用期内提出申请，需要多次接续使用的应办理建设用地手续。纳入国家和省级重大项目清单的，同一项目的不同施工标段也可申请接续使用，累计不超过项目立项批准的工期。接续使用期限以临时用地批准之日起算。

临时用地申请人应当根据土地权属，与有关自然资源主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地合同应当作为审批必备要件之一。

县级自然资源主管部门负责临时用地审批，其中涉及占用耕地、永久基本农田、生态保护红线的，由市级人民政府自然资源主管部门负责审批。接续使用同一临时用地的，应当经省级行业主管部门和省级自然资源主管部门同意后，由市、县级自然资源主管部门依权限负责审批。考古发掘项目由国家文物局统一向自然资源部提供当年度主动性考古发掘项目清单，省级自然资源主管部门依据部转送的项目清单，指导有关市县自然资源主管部门审批。不得下放临时用地审批权或者委托相关部门行使审批权。

临时使用林地、草地的，按照临时用林用草有关规定执行。地方各级自然资源、林业草原主管部门要加强协调联动，临时用地涉及林地、草地等地类混合的，由自然资源主管部门统一受理申请材料，推送林业草原主管部门办理临时用林、用草审批（审核）手续后，统一出具审批意见。审批部门应当在临时用地批准后20个工作日内，将相关信息纳入自然资源管理与国土空间规划“一张图”，并做好所在地区的信息公开工作。只涉及临时用林、用草的，由林业草原主管部门按照有关规定办理审批和管理。

土地复垦义务人应当自使用期满之日起一年内完成土地复垦，使其达到可供利用状态，其中占用耕地的应当恢复种植条件。为确保落实土地复垦责任，土地复垦义务人应当与临时用地所在地县级自然资源主管部门在双方约定的银行建立土地复垦费用专门账户，按照土地复垦方案确定的资金数额，在土地复垦费用专门账户中足额预存土地复垦费用。对纳入年度主动性考古发掘项目清单的项目，在考古发掘单位编制土地复垦方案表并出具土地复垦承诺书、县级文物主管部门以书面形式作出担保的前提下，可不再预存土地复垦费用。在确保临时用地土地复垦责任落实的前提下，地方可以探索使用银行保函的方式代替预存土地复垦费用，减轻企业资金压力。

预存的土地复垦费用遵循“土地复垦义务人所有，自然资源主管部门监管，专户储存专款使用”的原则，禁止挤占、挪用，应专款用于土地复垦，土地复垦义务人可按要求提取，除法律另有规定外，土地复垦费用不得被查封、冻结或划拨。

临时用地申请人应当编制临时用地土地复垦方案报告表，由有关自然资源主管部门负责审核。在项目用地范围内使用临时用地、使用期满前完成建设用地报批手续的，以及在水库（河流）水面等规划淹没区内使用临时用地、使用期满前完成用地报批的，可以不再开展土地复垦，相关土地复垦费用的监管措施相应解除。

县级以上自然资源主管部门应当依法监督土地复垦义务人履行复垦义务，在土地复垦后，按照土地复垦要求进行验收。土地复垦义务人不复垦或复垦验收中经整改仍不合格的，由有关自然资源主管部门按程序代为组织复垦。代复垦实际支出超过预存复垦费用或者履约保函限额的，超过部分由土地复垦义务人补足。

县级自然资源主管部门要严格落实管理责任，加强对临时用地的全流程管理，对临时用地使用过程中出现的超占面积、改变用途、使用期满拒不归还、修建永久性建（构）筑物、不依法履行复垦义务等问题，要责令限期整改，并依据《中华人民共和国土地管理法》第七十六条，《中华人民共和国土地管理法实施条例》第五十二条、五十六条，《中华人民共和国土地复垦条例》第六章的规定予以处罚。

省级自然资源主管部门负责加强监督指导，及时发现苗头性问题并督促整改，对县级范围内的临时用地，年度内使用期届满一年以上未完成复垦规模超过应复垦规模20%的，省级自然资源主管部门应当要求所在县（市、区）暂停受理新的临时用地，督促整改到位后再恢复受理审批。

部建立定期抽查和通报制度，对不符合临时用地有关规定造成严重不良影响的，予以通报。国家自然资源督察机构加强临时用地政策执行情况的监督检查，督促地方政府和部门落实审批和监管责任，整改纠正临时用地违法违规突出问题。

本通知自印发之日起施行，《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号）、《自然资源部办公厅关于加强临时用地监管有关工作的通知》（自然资办函〔2023〕1280号）、《自然资源部办公厅 国家文物局办公室关于加强考古临时用地保障的通知》（自然资办发〔2024〕6号）、《自然资源部办公厅关于进一步做好基础设施建设使用临时用地保障工作的通知》（自然资办函〔2024〕2159号）同时废止。部已发文件与本通知内容不相符的，以本通知为准。

附件：临时用地类型清单

自然资源部

2026年 月 日

建设项目施工过程中建设的直接服务于施工人员临时办公和生活用房，包括临时办公用房、生活用房、工棚等使用的土地；直接服务于工程施工的项目自用的辅助工程，包括农用地表土剥离堆放场、材料堆场、制梁场、拌合站、钢筋加工厂、施工便道、运输便道、地上线路架设、地下管线敷设作业，施工机械停放场、临时供电、供水、通信设施用地，以及能源、交通、水利等基础设施项目建设中的弃土（渣）场等使用的土地。

工程、环境、水文类地质勘查，在勘查期间临时生活用房、工棚、勘查作业及其辅助工程、施工便道、运输便道等使用的土地。

考古发掘项目临时性文物保护设施、工地安全设施、后勤设施的临时用地。

与建设项目施工，以及工程、环境、水文类地质勘查等法定情形无关的用地。如：应当使用建设用地的各类建设项目，包括经营性用地和非经营性用地，以及采砂、采石、采黏土等用地。

需要长期占用土地。如：修建永久性建（构）筑物，风电光伏能源设施的施工检修便道。

存在地质灾害风险、生态环境污染，以及不能保障安全的用地。如：选址在地质灾害风险点、隐患点；堆放、填埋、处置工业固体废物、危险废物、建筑垃圾、生活垃圾等用地；生产和储存炸药、雷管、剧毒化学品、易燃易爆危险品等建筑设施用地。

法律法规和政策文件规定禁止占用、禁止建设、禁止准入的区域，以及使用后无法恢复原土地用途或复垦达不到可供利用状态的用地。

其他不符合法律、行政法规规定和国家有关规定的情形。

进一步规范临时用地管理，严格耕地保护，加强要素保障，促进节约集约用地，我部起草了《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（以下简称《通知》），拟公开征求意见后，以部规范性文件形式发布实施。

2021年11月，我部印发了《自然资源部关于规范临时用地管理的通知》（自然资规〔2021〕2号），对指导各地规范临时用地管理，加强建设项目要素保障，发挥了重要作用。该文件有效期五年，有效期即将届满。

近年来，我部陆续印发《自然资源部办公厅关于加强临时用地监管有关工作的通知》（自然资办函〔2023〕1280号）、《自然资源部办公厅 国家文物局办公室关于加强考古临时用地保障的通知》（自然资办发〔2024〕6号）、《自然资源部办公厅关于进一步做好基础设施建设使用临时用地保障工作的通知》（自然资办函〔2024〕2159号）等文件，并在自然资源要素保障文件中持续加强支持，主动适应各行业临时用地需求。

为便于基层和广大市场主体完整理解和准确把握临时用地政策要点，我部集成临时用地政策，进一步增强临时用地政策的系统性，充分释放要素保障政策红利，赋能地方经济高质量发展。

《通知》明确了临时用地适用范围、选址要求、使用期限、审批要求、复垦责任和各级监督管理职责等六个方面主要内容。

明确临时用地定义和适用范围，临时用地是依法临时使用，通过复垦可以及时达到可供利用状态的土地，具有附属性、临时性、可恢复性。为便于基层和企业理解和执行，回应实践关切，以附件的形式列举了“可以”和“不得”临时用地的具体类型。

提出临时用地在选址过程中，应当尽量避开生态保护红线范围和永久基本农田，不占或少占耕地，节约集约用地，鼓励临时用地在项目规划范围内选址的原则。

根据土地管理法律法规和矿产资源法律法规有关规定，分别明确了一般建设项目、能源、交通、水利等基础设施建设项目临时用地使用期限，以及办理继续使用、接续使用的有关要求。

明确临时用地占用不同地类的审批层级，提出联动审批要求，优化临时用地涉及林（草）的审批流程。

坚持临时用地可恢复性的特性，明确土地复垦要求、土地复垦费用的监管等。

加强对临时用地的全流程管理，建立抽查和通报制度，明确各级自然资源主管部门职责，压实各级责任。

《通知》修订过程中，我部主动登门对接听取中央企业意见建议，赴江苏、江西、四川、广西、新疆等地开展现场调研，组织省级自然资源主管部门座谈和市县自然资源主管部门视频交流，组织能源、交通、水利等方面工程设计专家研讨，充分了解地方自然资源主管部门、企业、专家等多方面的意见和建议。以办公厅函形式正式征求了国家林业和草原局、地方自然资源主管部门意见。我们认真梳理了各方面反馈的修改建议，归纳为37条，已充分吸收采纳。

对未采纳的建议，说明如下：一是关于增加矿产资源勘查、开采临时使用土地的建议，考虑到矿产资源法律法规已明确矿产资源勘查、开采临时使用土地的规定，部也印发了要素保障政策文件及系列问答，规范了矿产资源勘查、开采临时使用土地的要求。修订后的《通知》主要适用于建设项目施工及水文、工程、环境类地质勘查的内容。二是关于降低临时用地审批层级的建议，《耕地保护和质量提升法》规定，临时使用土地确需占用耕地的，应当经设区的市级以上人民政府自然资源主管部门批准。三是关于将临时用地用林用草完全统一到一个文件中的建议，考虑到临时用林、用草与临时用地在法律依据、审批要求、使用方式、复垦（恢复）等有关规定不同，已商国家林业和草原局，总结近年来工作经验，增加了联动审批的内容。四是关于增加部分论证要求的建议，考虑到增加论证容易增加基层和企业负担，与为基层减负精神不相符。五是关于异地复垦的建议，有的地方建议允许无法复垦的土地异地复垦，这与土地管理、耕地保护法律、行政法规关于临时用地的定位和复垦要求不一致。