节约集约用地论证分析专章编制与审查工作指南（试行）

自然资办函〔2023〕473号

各省、自治区、直辖市自然资源主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局：

为落实《自然资源部等7部门关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》（自然资发〔2022〕130号）工作要求，指导各地做好建设项目节约集约用地论证分析专章编制和审查工作，部研究制定了《节约集约用地论证分析专章编制与审查工作指南（试行）》，现印发你们，请参照执行。

自然资源部办公厅

2023年3月14日

官方发布原文：https://gi.mnr.gov.cn/202305/t20230516_2786547.html

官方附件原文：https://gi.mnr.gov.cn/202305/P020230516511715286315.doc

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为落实《自然资源部等7部门关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》（自然资发〔2022〕130号）提出的“可行性研究阶段，需开展节约集约用地论证分析”要求，指导各级自然资源主管部门组织做好节约集约用地论证分析专章的编制与审查工作，特制定本工作指南。

经依法批准的国土空间规划确定的城镇开发边界和村庄建设边界外（土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外）的交通、能源、水利等基础设施建设项目，可行性研究阶段，用地涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线，应编制节约集约用地论证分析专章。交通、能源、水利之外的单独选址项目可参照执行。

落实选址选线要求和结果，统筹规划选址、耕地和永久基本农田保护、生态和历史文化保护、矿产资源保护、节约集约用地、地质灾害风险防控等要求，加强多方案比选，在满足功能需求、技术安全和合理投资的前提下，促进建设项目不占或少占耕地，合理避让永久基本农田、生态保护红线、国家重要矿产保护区和地质灾害高风险区，多项论证合并办理，提升项目节约集约用地水平，提高审批质量和效率。

整合现有的建设项目选址论证、节地评价、占用耕地踏勘论证、不可避让生态保护红线论证、永久基本农田补划等技术报告的核心内容，按照“突出重点，注重实效”的原则，从项目概况、方案比选、功能分区和用地规模的合理性、节地水平的先进性、占用永久基本农田的必要性、合理性和补划的可行性等方面编制专章。编制专章的建设项目，在办理用地预审和规划选址时，不再单独编制相关技术报告。

省级及以上项目由市级自然资源主管部门组织开展，省级以下项目由县级自然资源主管部门组织开展。专章编制单位由组织编制部门参照原技术报告编制情况确定。

专章成果应符合附件1要求，文本应符合附件2要求，图件应符合附件3要求。

专章作为建设项目用地预审申报材料之一，自然资源主管部门需对专章论证内容进行审查。报自然资源部预审的建设项目，由项目所在地的省级自然资源主管部门组织对专章进行审查并提出意见；地方预审的建设项目，按照预审层级，由对应的自然资源主管部门组织对专章进行审查。

按照审查标准（附件4）对专章进行量化评分，划分为不合格、一般（60.1-80分）、优良（80.1-100）。专章成果不符合要求、质量不合格的予以退回，质量一般的提出补正意见，优良的原则上不提出意见。

附件：1.节约集约用地论证分析专章成果要求

2.节约集约用地论证分析专章文本大纲

3.专章图件名称及主要表达内容

4.节约集约用地论证分析专章审查标准

专章成果包括：文本、附件、图件。

文本按照附件2要求进行编制。选址选线具有唯一性建设项目，应增加选址选线唯一性论证内容，不分析备选方案和推荐方案，其他内容参照附件2进行编制。

文本封面包括项目名称、委托单位、编制单位、编制日期。项目名称统一为“×××项目（或工程）节约集约用地论证分析专章”，二号方正小标宋；委托单位、编制单位、编制日期均为小三号黑体。目录显示至二级标题，小四号楷体_GB2312。一级标题用小四号黑体，用“一、”……标识；二级标题用小四号加粗楷体_GB2312，用“（一）”……标识；三级标题用加粗五号仿宋，用“1.”……标识；四级标题用五号宋体，用“（1）”……标识。正文内容为五号宋体，1.5倍行距。

若涉及自然保护地、历史文化保护、重要生态资源、重要设施等，提供相关部门意见。

图件按照附件3要求进行编制。建设项目用地范围采用 2000 国家大地坐标系（CGCS2000），1985国家高程基准，高斯-克吕格投影。

说明项目依据的规划或文件，以及规划或文件对项目内容（如名称、长度、地点等）的有关表述。

说明项目类型（交通、能源、水利），项目级别（国家级、省级等），项目性质（新建、扩建、改建）。

说明项目拟采用的技术标准，如高速公路设计时速、车道数量、路基宽度，民用机场等别等。

说明项目功能分区依据和实际设置情况。

线性工程具体到县级行政区，块状工程具体到乡镇。

说明项目服务对象和选址选线必备要求；简要说明备选方案的过程情况；列表比较备选方案（包括备选方案投资估算、各功能分区及用地规模、涉及生态保护红线的具体情形及面积、占用现状重要地类面积、耕地占项目总用地比例、永久基本农田占项目总用地比例、征地拆迁情况等，线性工程还应包括长度、桥隧比、互通（或铁路车站）数量、互通（或铁路车站）平均间距等）。选址选线具有唯一性建设项目，应简要说明备选方案的唯一性。

分析项目在国土空间规划“一张图”上图落位情况，是已精准确定空间位置，还是以线型示意表达，是否列入规划重点项目清单，是否预留了规划建设用地指标。未纳入国土空间规划的，是否符合现行用途管制规则。

分析备选方案所在区域工程地质、水文地质情况，是否存在地震、洪水、地质灾害等安全风险。简要说明备选方案对外交通运输、供电、供燃气、供热、给排水等必要的基础设施衔接情况。

分析备选方案所在区域有无压占历史文化名城、名镇、名村保护范围等。确需压占的，分析是否符合国家和地方法律法规、政策要求。

分析备选方案所在区域生态资源类型、数量、空间分布等情况，如有无侵占重要山体、公益林、河流湖泊、湿地、水库、风景名胜区、饮用水水源保护区等。确需压占，是否符合国家和地方法律法规、政策要求。

按要求开展压覆矿产资源查询和调查评估，分析备选方案所在区域矿产资源类型、分布及矿业权设置情况，有无压覆重要的矿产资源，选址选线是否尽量减少和避免压覆重要矿产资源。

分析备选方案是否满足“邻避”要求，是否存在社会风险和人身安全风险。是否避让饮用水水源一级保护区。是否满足机场净空、微波通道、军事设施保护及国家安全等特殊要求。是否符合地震观测环境保护规定。

分析备选方案（特别是线性工程）对机场、铁路、公路、港口、航道、大型桥梁、堤防、高压走廊等重要基础设施影响程度，选择影响小的方案。

备选方案投资合理性分析，包括项目总投资、单位投资（线性工程单位长度投资额，块状工程单位用地投资额）等情况。

包括但不限于对景观风貌、视线通廊、城镇布局、水系连通、航道通行、拆迁安置等的影响，根据项目实际情况、区域特色和地方要求进行必要分析。

结合耕地和永久基本农田空间布局、项目选址选线要求等，论证备选方案各功能分区占用耕地和永久基本农田的理由是否充分。

涉及占用永久基本农田的，应说明是否符合国家有关政策要求，属于哪种情形。分析备选方案不占、少占耕地，特别是永久基本农田采取的工程、技术措施，以及取得的效果。说明备选方案各功能分区占用耕地和永久基本农田的规模（含水田面积）、坡度、质量、空间位置等情况，占用比例是否符合各省要求。说明配套设施、特别是经营性设施是否避让了永久基本农田。同等工程技术和投资等条件下，线性工程推荐选择耕地、特别是永久基本农田占项目总用地比例低的方案；占比相同的，选择耕地质量差的方案；块状工程推荐选择占用耕地、特别是永久基本农田面积小的方案。

说明备选方案是属于允许有限人为活动，还是属于允许有限人为活动外的国家重大项目占用情形，允许有限人为活动应明确属于管控规则中的哪种具体情形。结合生态保护红线的空间分布、项目选址选线要求等，说明已经合理避让生态保护红线情况；对确实难以避让的部分，分析可能造成的生态环境影响，并说明是否采取必要的工程技术措施减少压占生态保护红线。

说明备选方案涉及生态保护红线的空间分布、重叠面积等。若涉及自然保护地，应明确自然保护地的类型、名称和功能分区，是否符合相关法律法规和政策要求，并取得相关行业主管部门非否定性的意见。

从施工期和运营期比较备选方案对生态系统、生物多样性、生态环境、生态景观的影响范围、强度和持续时间，推荐选择对生态环境影响小的方案（或局部线路）。

在满足功能需求、技术安全和合理投资的前提下，通过定量比较和定性分析，确定推荐方案，优先选择永久基本农田占用少、耕地占用少或质量差、生态环境影响小的方案。说明推荐方案基本情况。

说明推荐方案功能分区依据，各功能分区建设内容及用地规模、占总用地比例情况，是否体现了项目所在区域的地形地貌特征，是否设置了不必要的功能分区，是否存在“搭车用地”等。跨市（州、盟）项目，应明确各市（州、盟）用地规模和功能分区。

分析推荐方案各功能分区是否充分利用既有设施、线路、场站，是否合理利用地上地下空间或者科学合理提高项目投资强度、容积率、建筑密度，是否采取土地复合、功能混合和设施融合或者应用先进的工艺流程、施工工艺和技术减少占用土地。

国家和地方是否均有土地使用标准，按照更严格的执行。说明推荐方案总用地及各功能分区用地测算依据，计算过程和结果，是否符合对应的工程项目建设用地标准。在满足要求的前提下，尽量选用标准的中、低值，减少占地。改扩建项目须分别说明总用地情况、原有用地情况和新增用地情况，说明各功能区建成后的“总用地面积”符合指标情况。

因安全生产、地形地貌、工艺技术等特殊要求确需突破土地使用标准确定的规模和功能分区应重点论证，超标准的原因应充分，超出规模应合理。公路项目设置的互通立体交叉工程用地，超过《公路工程项目建设用地指标》有关间距规定的，应充分论证并取得省级以上交通主管部门出具的意见。

对于国家和地方未颁布土地使用标准的建设项目，应考虑安全生产、工程运行安全等因素，结合行业专业技术设计规范、建设规范等对各功能分区规模进行充分论证。

从建设项目适用的设计依据、技术规范、技术标准出发，分析推荐方案采用的节地技术、节地措施，取得的节地效果。对于突破土地使用标准的建设项目应分析项目采用的工艺流程、施工工艺、技术和设备的先进性。

与各省（区、市）节地项目案例库内同类型、同地貌的节约集约用地案例（单位用地量、功能分区占比）进行对比，得出项目节地先进性结论及下阶段改进优化的建议。省（区、市）内缺少比较案例的，选择其他省（区、市）同类型、同地貌先进案例进行对比或与类似项目节约集约案例进行对比、分析。

分析项目所在区域补充耕地储备库指标是否充足，储备指标不足的应明确补充耕地落实方式，并承诺在农用地转用报批时落实占补平衡。新建水利水电工程中水库淹没区涉及占用一般耕地的，分析是否能够落实耕地进出平衡，并承诺在土地征收报批时落实耕地进出平衡。

详细说明推荐方案占用的永久基本农田图斑个数、面积、质量情况。分析补划永久基本农田图斑个数、面积、质量情况，与生态保护红线、城镇开发边界的衔接关系，是否属于现状稳定耕地。说明是否优先在储备区中补划，未在储备区内补划的，应说明原因，并在县域内落实补划；不能在县域内落实补划的，应说明原因，提供承担补划任务的县（市）级人民政府意见，以及省级自然资源主管部门的确认意见。

说明自然资源主管部门是否参与选址选线。如参与，说明参与的层级、形式、次数、反馈意见，以及意见采纳情况。

注：可根据线性、块状项目类型，以及项目实际情况，对表格内容进行增减，可定量比较，也可以定性描述。

单位：公顷（0.0000）

单位：公顷（0.0000）

注：1.不涉及生态保护红线项目，此表无需填写;

2.在自然保护地整合优化成果批复前，涉及自然保护区的项目，按照核心区、缓冲区、实验区的功能分区填写。

单位：公顷（0.0000）

注：建设项目不涉及生态保护红线，或者不涉及耕地和永久基本农田，对应项按满分计算。